新书推荐|《部门化、体制化与系统化：理解中国政府改革的新视角》高红 著

部门化、体制化与系统化

——理解中国政府改革的新视角

作者：高红 著

ISBN：978-7-5764-1649-7

定价：69.00元

中国政法大学出版社2024年8月

- 作者简介 -

高红中国政法大学政治与公共管理学院副教授，硕士生导师，钱端升青年学者。中国政法大学法学博士，英国利兹大学访问学者，行政体制改革研究会理事。主要从事政府改革、基层治理相关研究，先后在Journal of Contemporary China, The China Quarterly, Asia& Pacific Policy Studies, Asian Studies Review,《中国行政管理》《上海行政学院学报》《东岳论丛》《学习与实践》《行政体制改革蓝皮书》等国内外重要期刊发表论文十余篇，其中两篇被《新华文摘》全文转载；现主持国家社科基金青年项目一项，参与国家社科基金重大课题两项。

- 内容简介 -

本书全面考察了改革开放以来我国政府改革的全过程，得出如下基本判断：一是党的十九大之前，政府改革具有“职能导向的部门化”特征，“部门”作为政府改革的最小单元。二是党的十九大以来，机构改革逐步走向体制化与系统化。在此过程中，机构改革与职能转变实现了系统化整合。这种系统化整合之所以能够实现，在于党的领导为政府改革提供了强大动力，无限责任的政党强化了政府责任。三是机构改革与职能转变是设计与演变共存的关系，周期性设计的机构要不断回应长期性演变的职能。基于此，政府改革的关键在于一是政府职能体系快速回应外部环境的变动，提高职能转变的即时回应性；二是提高机构改革的前瞻性，及时体现职能转变的结果，并依据科学的机构设置，提高职能配置的有效性，提高职能运行效率。

- 编辑推荐 -

本书围绕新时代国家机构改革与职能转变的关系展开研究，通过深入分析两者之间的内在联系与互动规律，为我们呈现了一幅清晰、全面的改革图景。

本书作者在解读和分析的过程中，没有局限于机构改革与职能转变的二元叙事框架，而是从国家治理现代化的高度出发，对机构改革与职能转变的关系进行了重新理解和阐释。同时，作者还将历史维度融入分析之中，生动描述了政府机构改革与职能转变之间关系的变迁轨迹，说明了新时代的机构改革与职能转变不仅深刻烙印着历史的印记，更在当前改革情势的推动下，紧密关联着人民群众的现实需求与期望，展现了我国政府改革继承与创新并重的鲜明特色。

此外，本书还具有很强的实践指导意义。书中不仅详细描述了党的十八大以来党和国家机构改革的具体做法和成效，还针对以往研究的不足以及改革过程中存在的问题和挑战，提出了中肯的意见和建议。

本书不仅是一次对过往改革历程的回顾与总结，更是一次面向未来、探索国家治理现代化新路径的勇敢尝试；本书不仅契合了当前国家治理体系和治理能力现代化的迫切需求，也为我们理解未来改革方向提供了重要参考。

- 序 言 -

自改革开放以来，中国已经推行了9轮较为集中的国务院机构、行政管理体制、党和国家机构改革。这些改革或从机构调整入手，偏好减量的改革工具，注重机构的裁撤、合并；或以职能转变为中心，将优化职能作为改革的着眼点与突破口，追求政府职能的精简整合与高效运行。实践中，机构改革与职能转变的关系存在多种形式，两者或同步出现在改革方案和改革实践之中，或是机构改革先行以推动职能转变，或是职能转变在先再成立机构确保职能转变得以实现。如何理解机构改革与职能转变在政府改革中或前后或同时的实践呢？之所以要研究该问题，主要是考虑到：一是机构改革相比职能转变更具操作性，如何通过机构改革来实现职能转变是值得进一步廓清的问题；二是机构改革与职能转变在逻辑上的应然关系是一种什么状态，如何在改革中尽量按照应然的良性状态进行更具系统性、整体性的顶层设计，是党和国家机构改革中都需要面对的问题。

围绕于此，我国学者已从政治学、行政学、管理学等角度展开了诸多研究，“以职能转变为中心”推动政府改革基本是我国学者的共识。既有研究成果围绕着“以职能转变为中心”，形成了三种论断：一是以职能转变为主、以机构改革为辅的主辅关系说，二是以机构改革推动政府职能转变的目的—手段关系说，三是职能转变从属于机构改革的从属关系说。之所以会出现不同的表述，原因在于学者们对机构改革内涵和外延的处理不同。虽然政府职能转变的重要性一直被强调，但是现有研究在讨论职能转变之时，或是以宏大原则的变化为切入点来阐明职能的变化，或者以机构的变动情况来论证职能的变动；虽然这两种做法都可以在一定程度上体现出职能的变化情况，但是宏大原则难以精准反映政府职能设置与履行，用机构变动来代表政府职能的变化又容易陷入重复论证的困境。

为了更为全面地理解中国政府改革，本书引入部门化—体制化—系统化的组织视角与职能层次论，构建了一个更为全面的分析框架，尝试分析一个组织如何通过机构变革与职能转变来回应外部环境的变化。以此理论框架为关照发现，我国自改革开放之后至十九大之前的7次政府改革（1982/1988/1993/1998/2003/2008/2013）思路也逐步明朗化，政府改革以机构改革为突破口，呈现出明显的“职能导向的部门化”改革特征，即以“部门”作为政府改革的最小单元，也是职能承载与职能实现的最小单位。整体而言，政府遵循整合与精简并存的“减量”改革逻辑，以回应外部经济社会环境的变迁，服务于我国社会主义建设不同阶段的任务。

党的十九大以来，中国的政治经济社会技术环境都发生了新变化，外部环境的变动需要政府职能体系变动予以回应。一方面，政府职能生产与职能精简并存，带来了职能范围的边界调整；另一方面，在职能体系内部，有的职能在强化、有的职能在弱化，相应的职能运行方式也受到现代信息技术和治理技术的影响而不断更新。在此过程中，中国分别于2018年和2023年开展了两次集中的党和国家机构改革。其一，从机构改革的内容上看，机构改革的范围扩大，从政府走向了党政军群的整体改革，围绕着特定的领域，相互关联、协同共进。其二，从机构改革的形式上看，撤销、新建、重新组建、合并设立、合署办公、改名、性质调整等多样化的改革措施在两次机构改革中都被不同程度地使用，体现了党和国家机构改革形式的多样性与连续性。其三，就机构改革涉及到的机构数量来看，两次改革经历了从全面改革再到重点领域深化改革的趋势。

从党和国家机构改革实践来看，机构改革不再局限于政府内部部门化的改革思路，更多地依据体制化与系统化的原则进行改革。在此过程中，机构改革与职能转变实现了系统化整合；而这种系统化整合之所以能够实现，关键在于党的领导为政府改革提供了强大动力，无限责任的政党强化了政府责任。政党、政府和全国人民代表大会（以下简称“人大”）、中国人民政治协商会议全国委员会（以下简称“全国政协”）、事业单位等的整体性机构改革，提高了对职能转变回应的及时性与完整性。于是，自上而下的机构改革兼顾了职能转变自下而上的需求回应，并以人民满意统筹政治价值与管理价值，实现了机构与职能的系统化整合。在党的领导的前提下，系统化以国家治理的内容为基础，遵循相似事项整理为同一事项的基本原则，并结合国家重大发展战略，建构“自然资源”“应急管理”“退役军人事务”“农业农村”等治理事项，形成政府职能与组织机构的重新排列组合。

纵观我国政府改革的全过程，机构改革呈现出了典型的周期性特征：大规模的机构改革基本上都发生在政府换届之际，以每五年为一个改革周期。政府职能转变不同于机构改革，政府职能所需要回应的社会经济事务本身是处在不断变动之中的，一旦党和国家机构所处的外部环境发生变化，政府便需要调适职能以适应外部经济社会的新特征。考虑到机构改革的自上而下主动设计特征与职能转变的自下而上回应特征，本书初步地得出结论：机构改革与职能转变是设计与演变共存的关系。周期性设计的机构改革不断回应长期性的、演变的职能转变，并不断达成两者之间的均衡，在设计与演化中，共同促进改革整体目标的实现。在这种情况之下，当政府职能需要回应社会事务的变动，而机构改革却需要等待确定的周期才能启动，机构改革与职能转变的矛盾便会出现。因此，中国机构改革与职能转变始终在平衡机构改革的周期性与职能转变的长期性之间的关系，如何通过机构改革不断缩短两者之间的时间差、提高机构改革与职能转变之间的一一对应关系，是优化两者关系的核心。基于此，政府改革的关键一是在于如何通过职能体系快速回应外部环境的变动，提高职能转变的即时回应性；二是在于缩短机构改革与职能转变之间的时间差，提高机构改革的前瞻性，及时体现职能转变的结果，并依据科学的机构设置，提高职能配置的有效性，提高职能运行效率。

在本书写作中，我得到了诸多帮助。这种帮助既包括极具建设性的专业方面的建议，也包括身体力行的资料收集、整理、表格制作等。感谢中国政法大学的石亚军教授、潘小娟教授、吕芳教授、王冬芳副教授、任弢副教授、汪佩洁老师、段佳利老师、李凯林老师、檀阳博士，以及首都经济贸易大学谭溪老师、山东政法学院程广鑫老师、清华大学王雨辰博士后、中国人民大学在读博士杨斌在论证、写作、修改的所有环节对我不厌其烦地倾心帮助和情感支持；也感谢我的学生张欣然、蔡云匣、洪雨、向恒溢在资料收集、图表制作中的支持。如果没有你们，也就没有这本书，再次感谢！

高红

2024年3月15日

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- 目 录 -

序 / 001

导论 如何理解中国政府改革？/ 001

一、政府改革以职能转变为中心 / 001

（一）主辅关系：以政府职能转变为核心 / 002

（二）目的-手段关系：以机构改革推动政府职能转变 / 003

（三）从属关系：职能转变是机构改革的关键 / 006

二、党和国家机构改革背景下政府改革研究的新特征 / 008

（一）政府改革服务于国家治理现代化 / 008

（二）机构改革与职能转变的内涵被重塑 / 010

三、对现有研究的评述 / 012

（一）既有研究的缺憾 / 012

（二）既有研究奠定的基础 / 013

四、问题重申与研究意义 / 015

第一章 重回组织视角解释政府改革 / 017

一、组织视角：部门化、体制化与系统化 / 017

（一）部门化：机构改革与设置的确立方式 / 019

（二）从部门化到“体制化” / 020

（三）从“体制化”到系统化 / 022

二、基于组织视角的分析框架与解释力 / 023

（一）基于组织视角的分析框架 / 024

（二）分析框架的契合度与解释力 / 027

第二章 职能导向的部门化：中国政府改革的阶段性特征 / 029

一、1982年机构改革：精简机构与人员 / 030

二、1988年机构改革：首次以职能转变为中心 / 033

三、1993年机构改革：适应社会主义市场经济的需要 / 036

四、1998年机构改革：对政企不分的组织进行彻底改革 / 040

五、2003年机构改革：关注市场监管与社会管理职能 / 045

六、2008年机构改革：以科学发展观为指导建设服务型政府 / 049

七、2013年机构改革：继续以职能转变为中心 / 053

小结：职能导向的部门化改革 / 057

第三章 党和国家机构改革背景下的政府改革 / 061

一、党和国家机构改革的背景 / 061

（一）坚持和完善党的全面领导 / 062

（二）建设人民满意的服务型政府 / 063

（三）完善市场制度 / 064

（四）回应社会主要矛盾的变化 / 066

（五）数字时代的新发展 / 067

二、政府机构与党和国家机构的联动改革 / 070

（一）2018年党和国家机构改革 / 070

（二）2023年党和国家机构改革 / 079

三、政府职能范围、结构与方式之变 / 085

（一）生产与精简并存：职能范围变化新趋势 / 086

（二）内容调整与结构优化：职能结构重心转移 / 089

（三）职能实现方式多样化 / 095

第四章 党和国家机构改革背景下政府改革的新特征 / 101

一、机构改革：从部门调整到体制优化和系统设计 / 102

（一）部门化设置原则的“变”与“不变” / 102

（二）机构改革逐步从部门化走向体制化 / 103

（三）机构改革系统化趋势明显 / 104

二、职能转变：变动调整的职能边界与内容 / 107

（一）变动调整的职能边界与内容 / 107

（二）中央与地方政府职能差异凸显 / 109

（三）部分领域的职能经过多次调整 / 110

三、机构改革与职能转变的系统化整合 / 111

（一）系统化的前提：党的领导 / 112

（二）系统化的基础：重新确定国家治理的内容 / 114

（三）系统化的形式：机构与职能之间的重新排列组合 / 117

（四）系统化的价值整合：以人民满意统筹政治价值与管理价值 / 119

第五章 对政府改革的再阐释：机构改革与职能转变的关系 / 122

一、理解二者关系的前提：动态演变与整体设计的平衡 / 122

（一）职能转变：自下而上的需求回应 / 123

（二）机构改革：自上而下的整体设计 / 124

（三）机构改革与职能转变中的平衡与失衡 / 125

二、机构改革与职能转变的复杂关系 / 127

（一）机构改革与职能转变的关系实质：设计与演变共存 / 128

（二）基于系统化的体制是处理两者关系的抓手 / 130

（三）关于“因果论”的再解释 / 132

第六章 对中国政府改革的展望 / 134

一、目标的合价值性：以人民为中心 / 134

（一）以人民为中心对机构改革的指导意义 / 135

（二）机构改革切实体现以人民为中心 / 136

二、坚持党对改革的全面领导 / 138

（一）党对改革全面领导的着力点 / 139

（二）党对改革全面领导的注意事项 / 141

三、实现机构改革与职能转变良性互动的保障 / 143

（一）科学设置内设机构 / 143

（二）优化职能运行机制 / 144

四、积极运用现代信息技术 / 146

（一）现代信息技术对政府改革的影响 / 146

（二）运用大数据改进政府改革绩效 / 148

五、政府改革中需要平衡的三大关系 / 150

（一）发展与安全（秩序）的关系 / 150

（二）目的和手段的关系 / 152

（三）大部制的“大”与“小” / 154

六、兼顾改革的周期性与长期性 / 156

结论与讨论 / 158

一、研究结论 / 158

二、需要进一步讨论的问题 / 161

参考文献 / 165

附录 / 189

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内容来源：第六编辑部

编校排版：信息中心

审核签发：社办