防小概率事件就是防万一，万一毕竟只是万一，不要为了防万一，让基层治理陷入一万的困境

文 | 贺雪峰

来源 | 新乡土公众号

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精准扶贫要求“两不愁三保障”，其中一个保障是住房有保障。问题是什么才叫做住房有保障?第一，得有房住，第二，住房必须是安全的。有无房住很容易识别，在精准扶贫之前，中国农村无房住的农户不说没有，起码也是极为罕见。如何判断住房安全却很麻烦。农民自建住房，如果按城市住房建设标准，按抗地震的标准，肯定是不安全的，按常规状况则大多是安全的，因为很少听说在正常情况下面，因为下雨刮风就房倒屋塌死了人的事情。为了防止第三方评估中将农村土房当作危房，从而判定有农户住房无保障，河南有县级政府规定将全县所有土房拆除，而实际上，很多土房，土砖红瓦，冬暖夏凉，农村老年人特别喜欢住。还有农户已在城市买房，留着农村土房父母住，结果都在全县统一行动中被拆掉了。

2021年住建部要求对全国所有农村住房进行普查登记，并录入系统，包括住房各方面的信息，当然也包括住房安全性的信息。

2022年4月29日，湖南长沙发生居民自建住房倒塌重大事故，造成54人死亡，9人受伤。事故调查组针对事故中暴露的问题，提出五项改进措施建议：切实增强各级领导干部风险意识和安全发展能力，突出防控经营性自建房安全风险，标本兼治加强城乡自建房安全管理，压紧压实各级领导干部化解重大风险责任，大力提高基层安全治理能力。住建部牵头下发紧急通知，对全国城乡自建住房进行排查。排查分为三轮，一是自建自住房排查，二是经营性自建住房排查，三是重点领域（九小场所）排查。

按河南S镇村镇办负责人的介绍，所有排查必须要定位拍照录信息进系统，每一个建筑物的排查都必须要有排查人、责任人（为镇长），按通知要求，排查人和责任人须终身担责，即只要将来排查建筑物出了事故，排查人和责任人都是要担责的。排查除对建筑物质量进行评估以外，还要查明建房时间，建筑物类型，是否经过改造，谁审批，谁建设，以及谁负责，也是终身责任制。

排查结束后必须判断建筑物有无安全隐患，如果判断无安全隐患，将来出了事故排查人和责任人就要担责，如果判断有安全隐患，就必须要进行整改，问题是，即使农户住房是危房，乡村干部去拆农民房子是绝对不可能的，何况有很多农户住房质量可能不高，让去排查的乡村干部下判断无安全隐患，并为此终生负责，排查人和责任人都心有不甘。若判断有安全隐患，农户自己不整改，乡村干部不可能自己出钱帮农户整改，且乡镇财政也没有这笔预算。

因为是上级安排的重点工作，自上而下，层层排名，排查进展慢以及排查质量差的乡镇会被上级通报批评甚至被约谈。S镇村镇办以及卷入这项工作的乡村干部整整干了一年，村镇办60%以上时间都花在这次排查上面，配合这次排查的乡村干部也将一年大部分时间用在了排查上面。最后，全镇4.5万栋建筑物都排查了一遍且都定位入库了。然后没有然后了。

重要的是，这次对全镇4.5万栋建筑物进行安全排查，没有一栋是存在安全隐患的，因为不能存在安全隐患，一旦存在，谁来消除这个安全隐患就是一个大难题。除非明显存在安全隐患的住房，问题是，前几年经过几轮排查，不安全住房早已拆除了，即使有不安全住房，也都是没有住人的住房，乡村干部去拆农民房子农民凭什么让你拆呢?

折腾一个乡镇几乎所有干部的农村住房安全排查，信息入库以后就再也没有后续情况了。

2023年上级又布置对全镇低收入人群住房安全隐患进行排查，又要在一个新系统上进行排查数据填报。似乎2022年根本就没有进行过农村全部住房安全隐患的排查一样。

02

简单疏理一下。

2022年4月29日长沙发生自建民房倒塌重大事故。

住建部牵头下发紧急通知，对全国所有自建住房进行安全隐患排查。

所有排查信息都要登录专门系统。

各级部门对下级政府排查进度与排查质量进行排名，排名靠后要通报约谈。排查工作的排查人和责任人要终身对排查担责。

所有建筑物被排查后必须要判定是否存在安全隐患，不存在隐患，将来出现事故，排查人和责任人要被追责。存在安全事故就必须要进行整改。要闭环管理。

S镇广大乡村干部在村镇办指导下，用一年时间对全镇4.5万栋建设进行了安全隐患排查，排查的结果是没有安全隐患。

这样兴师动众的大排查有什么用呢?

第一，通过登记排查人和责任人，并终身负责，可以防止排查中的敷衍塞责，保证排查质量。

第二，通过排查可以发现安全隐患，从而减少发生事故的可能性。

第三，将来万一出现事故，就可以找到排查人和责任人，并向他们追责。

第四，将来万一出现事故，主要责任就不在上级主管部门，而在于各级地方政府安全意识不强，排查走了过场。

其中特别关键的是第四点，即之前部委下发排查通知，强调的越严厉，越细致，越全面，就越是可以将隐患排查出来，从而越是可以减少类似事故发生率，以及更重要的是，越严厉、细致、全面的排查要求，就越是可以在万一发生事故时作为比照，说明地方政府与基层干部没有用心排查，越是可以追究地方政府和基层干部责任，以及就越是可以卸下部门的责任。

现在的问题是，越是严厉、细致、全面的排查，就要占用基层干部越多的时间精力与资源，在基层治理资源有限的情况下面，就越是难以真正按上级部门要求进行排查，因此，很多地方政府和基层干部在应对上级要求时，是走了过场的。

走过场对于防范住房倒塌事故并无作用，却有两个作用：第一，走过场也要消耗基层治理资源，第二，将来万一再出现事故部委可以成功避责卸责。

2021年以来，仅农村住房安全排查就已进行了三轮。

问题是，中央不止是有住建部。实际上，全国几乎每次发生恶性事故，相关部委都会立即下发紧急通知，要求全国各个地方进行举一反三的排查，排查要求越来越严格，越来越全面细致。中国是巨型国家，这么大的国家，发生若干恶性事件，应当说都是小概率事件。小概率事件有两种可能性，一是偶然事件，比如长沙倒塌自建房，竟然由五层加盖到了九层，用于商业经营，在出现倒塌风险时，房东未采取任何措施，造成严重恶果，而全国几乎所有农民自建房都是自住。S镇排查的4.5万栋建房就不存在一栋有长沙倒塌住房的情况。二是具有趋势性的事件，就是这个小概率事件背后有着大的趋势。上级主管部门对小概率事件应当进行深入研判，对于偶发事件，就事论事处置就好，只有对于趋势性事件才针对性地下发通知进行提醒，且提醒的目的不是为了卸责而是为了有效防范类似风险。

地方政府和基层干部进行排查，所有工作都由基层承担，主管部门不仅可以防范风险而且可以推卸责任，上级主管部门必然会针对每一个发生的小概率事件下发全国排查整改紧急通知，结果就是基层干部天天都面临着上级部门下达排查整改任务。

03

当前时期，基层治理中排位靠前且占用了基层治理主要资源的有两种：一种是政治化的中心工作，一种是防小概率事件的排查整改。当前基层治理中心工作的特点是类型多，要求高，考核频繁，问责严厉。几乎所有部委都有强烈的将部门工作中心化以及中心工作政治化的冲动。可以说，部门将部门工作中心化和政治化的冲动，是希望扩大部门权力和利益，是争权夺利。主管部门就小概率事件下发排查整改通知则是要推卸责任。每个部委都借国家力量来争权夺利和推卸责任，而不是用实事求是的态度研究问题，指导工作，结果就是地方政府和基层干部不得不将主要治理资源用于应对和应付上面“千条线”用“千把刀”安排下来的工作任务，不得不牺牲业务来完成上级紧急任务，甚至要“不计成本、不惜代价、不顾实际”地将有限的基层治理资源用于紧急应对上级任务，否则就要被严肃问责，就要被严厉处分了。

基层治理资源是有限的，繁重中心工作和频繁排查整改，造成基层超常规的治理状态，基层调动所有资源应对上级，持续下来的结果就是，基层治理常规结构被改变，甚至以前主要承担业务工作的基层干部被主要应对上级紧急任务的基层干部所替代。

业务工作被中心工作替代，常规治理被运动治理替代，高度紧张高度动员，“不计成本、不惜代价、不顾实际”的超动员体制，即使可以通过将所有资源动员起来完成上级安排的中心任务和排查整改工作，却也深刻地伤害了基层治理的可持续性。之前常规的也就是低成本的基层治理因为资源耗竭而变得不可持续，基层治理陷入困局。

04

防小概率事件就是防万一。防万一就一定要注意，万一毕竟只是万一，对万一要进行研判。如果仅是偶然性事件，则因为社会中肯定是存在风险的，防范万一就不要过度。如果是趋势性事件，就应当注意防范。

当前中国正处在快速发展与转型时期，中国特别巨大，发生各种小概率恶性事件都有可能。一旦发生恶性事件，上级主管部门就应当对问题进行深入研判，并作出符合事实的判断，以决定是否在全国排查整改，以及排查整治的范围与力度。绝对不能每次用最严厉最细致最全面及最广泛的要求在全国搞运动式的排查整改。

如果每个主管部门都为了卸责而对小概率事件不加分析地发通知要求基层排查整改，就一定会造成基层治理成本的飙升，以及基层治理的不可持续，结果为了防万一，让基层治理陷入了一万的困境。

2024年1月3日晚

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