北宋王安石新法在改革中的反思与讨论

制度是一种行为规范，在制度的规范作用下，相关行为者形成某种固定的行为模式，从而赋予死的制度以生命力，使其变得鲜活、可感知。当外部环境变化时，行为者如果发现自身在现行制度规定下利益受损，就会采取行动谋求对制度的改造，在此过程中必定与其他行为者产生冲突，在多次连续博弈之后，形成新的均衡状态，即各方都能接受的适应新环境的行为模式。

经验反思：权力分配结构与制度变迁

制度的渐进变迁是在现行的正式的制度框架内，在行为者的推动下，发生的执行方式和效果的缓慢变化，变化的程度始终不超过制度制定者所能接受的范围，因此不会出面阻止，随着时间的推移，变化的结果不断积累使现存制度逐渐变得名不副实，虽然形式上未变，但本质上已经是另外一种制度。

王安石变法中，良法美意遭到扭曲的过程本质上就是这种制度的渐进变迁过程。在募役法、青苗法和市易法中，除去对明显违规做法发出禁令，如禁止青苗钱抑配，禁止过度征收役钱等，中央官员很少对根据实际情况变化做出正式安排上的适应性调整。但如上文所述，实际的执行方式和效果却不断发生变化，这些新的执行方式和效果并未受到当局的制止，因此便逐渐固定为稳定的行为模式，即发生制度的渐进式变迁。

通过对变迁过程的研究，我们发现不同行为者对变迁动力的贡献是不同的，最终的制度稳定形态总是倾向于使具有社会权力的行为者获得更大的利益，使不具有社会权力的行为者利益受损。

比如募役制度从雇募到名募实差再到差募并行的渐进变迁过程使基层官员收获大量役钱盈余和升迁机会，使普通百姓承担更多经济和身役压力；在青苗法的执行中，强制抑配和诡名冒请陆续成为主流的执行方式，使得最需要青苗钱的百姓利益受损，而具有社会和经济特权的基层官员和形势户获得利益；在市易法的执行中，具有官方背景而本质上是市场行为者的市易务成为了垄断者，市场上的大小商户只能在市易务的允许范围内经营。

这种现象说明社会权力的分配结构对制度变迁的过程和结果具有举足轻重的作用。

北宋的社会权力分配具有两种集中和分散的向度，造成两种密切相关的权力结构：

其一，官僚系统内部的中央集权结构；

其二，国家与社会关系中的极权结构。

这两种权力结构是王安石新法受到扭曲的根本原因。

中央集权与制度变迁

宋代国家权力高度集中在中央官员，朱熹对此有过表述“本朝鉴五代藩镇之弊，遂尽夺藩镇之权，兵也收了，财也收了，赏罚刑政一切收了，州郡遂日就困弱。”中央集权使基层执行者形成向上层层负责的行为取向，这种行为取向一方面加强了地方官员的执行动力，一方面又使得地方官员很难表达与上级不同的意见，导致制度很难及时做出改变以适应环境变化。在宋代“虚”三级制的央地关系中，负责监督新法实施的常平使者作为中央官员的代表口含天宪，对州县官员具有实质上的管辖权。

虽然常平使者比州县官员的权力大，但就对地方信息的掌握程度来说，长期任职的州县官员必然比常平使者更加熟悉。在中央集权金字塔中，常平使者比州县官员更接近中央；在与民间交往的频度和深度上，州县官员比常平使者更接近地方。对常平使者来说，新法就是他们的身份标签，他们的升黜和奖惩全看新法执行成效如何，他们并直接不临民而治，不会受到制度骤然变化而引起的社会不稳定的冲击。

而州县官员的职责较为广泛，他们虽然同样有机会因为推行新法得力而受到中央的赏识，但他们对民间事务具有更加全面的考量，因此在推行新法时可能怀有更多包袱而无法放开手脚。中央官员虽然有义务听取任何一级官僚的情况汇报，但实际操作中他们总是更注重通过常平使者统辖全局。这种中央官员-常平使者-州县官员之间的关系直接导致熙宁三年青苗法错过了一次制度调整的机会。

熙宁三年青苗法颁布几个月后，王安石的亲信河北东路常平使者王广廉借进宫议事的机会大肆宣扬其在当地的政绩，王广廉在青苗法原始规定的基础上增加了一些条款以更利于官府一方，如，因为下户偿还能力比上户要差，贷给上户比贷给下户风险更低，所以在朝廷诏令的基础上增加了每户根据户等所能贷款的上限，并优先贷给富裕的上户。

又为了多收利息把出息二分的规定改成了出息三分。据王广廉反映，这些做法不仅没有引起辖域内百姓的不适，反而获致百姓的“欢呼感德”。

但是，熙宁三年二月，判大名府韩琦上书皇帝反映青苗法在大名府的恶劣执行状况，他说，青苗钱对乡村富户来说纯属多余，他们必然不愿多此一举，但现在要强行向他们摊派则无异于放贷取息，违反了青苗法赈民乏绝的本意。但如果只向贫户放贷则难于收缴，官府必然会要求吏人为借贷者做担保，万一借贷者无法偿还，少不了又是一番催纳督索，这样极有可能引起社会动荡。因此青苗法对基层执行官吏来说无异于凭空增添了一项艰巨的行政任务，引起了普遍的不满。

韩琦主张暂缓青苗法的推行，仍在一些地方进行试点，进行优化改良。当中央官员同时收到两种意见时，王安石的和反对派围绕那种情况是真实情况展开了争论，争论的结果是王安石获胜，中央官员再次强调了青苗法的正确性，

驳回了韩琦的主张，支持常平使者王广廉。这一决策明显是社会斗争的产物，而不是就事论事的科学决策。按理来讲，韩琦比王广廉更接近基层并且官誉更好，决策者应当更重视韩琦而非王广廉的意见。

如果是这样的话青苗法必然会接受再一次的检验，将其中的抑配做法根除，但事实正相反，由于这一案例的典范作用，抑配的做法在全国各地都变得不可遏止。我们上面讲到，抑配正是青苗法制度漂移的结果，导致制度漂移的正是制度缺少及时的适应性变动。

也就是说，中央集权决定了常平使者比更了解真实情况的州县官员更具有话语权，而常平使者对具体制度的具体效果并不十分关心，他们只注重向中央官员汇报工作时的可量化的政绩。这导致地方上的真实信息无法及时传达到中央官员并做出制度调整，进而导致制度逐渐不适应变化了的环境，而这正是制度渐进变迁的逻辑起点。

极权社会与制度变迁

极权社会就是在群己权界中，国家的权力范围无限大而个人或社会的权利范围变得无限小，社会被整个包裹在国家当中。

导致这种权力结构的一个重要原因就是社会没有力量反制社会权力的滥用。在宋代的基层社会中，社会权力分配呈现为官员、形势户、普通百姓三个阶层的差序格局，并且权力关系是单向度的，只有官吏统治百姓，而没有百姓制约官吏。这种权力结构导致不同行为者对制度变迁方向的影响力不同，产生出同样差序格局的利益分配。

首先，极权社会构造了基层社会中社会权力和经济利益的差序格局。

在宋代的基层社会中，根据不同的特权的标准可以将百姓分成官户、形势户、普通民户三类，官户是居住在本地的官员家庭，形势户通常与“豪强”联系在一起，包括官户在内，但这里我们暂且将官户排除在外，仅包括吏户和上三等富裕人户，其余的人户归为普通民户。这种划分方法表面上看是根据经济特权，实质上是根据与社会权力的关系来划分的。官户拥有最充分的经济特权，他们不用缴纳两税，不用轮差职役。

这种安排的理由是官户需要履行社会管理的任务，将占去从事生产的时间，不承担赋税看似是合理的，但实际上这些官户凭借经济特权通常发展成占有大量土地的大地主，而没有经济特权，是两税和职役最主要承担者的普通民户却通常占有最小规模的土地。

这就使得贫者愈贫，富者愈富，随着社会权力分配的两极分化产生经济地位上的两极分化。形势户处在二者之间，吏户和承担部分职役的上三等人户虽不直接拥有社会权力，但与社会权力关系密切。

一方面，基层官员的官员数量很少，根本无力统治整个辖域，大量行政事务工作都是由吏员承担，吏员因此获得了免除两税和身役的特权，同时，吏员凭借这种优势地位也很容易成长成经济上的富裕者。另一方面，乡村中的富户虽然不具备制度规定的经济特权，但凭借掌的财富仍能够获取特权，如“诡名挟户”、“诡名挟产”。

其次，社会权力和经济利益的差序格局影响制度变迁的方向。制度是人与人之间的交往规则，制度变迁的动力是人与人之间的冲突与妥协，制度变迁的结果是各方都满意的均衡状态。谁在博弈中力量更强，谁就更能影响最终的变迁结果。

在社会权力和经济利益的差序格局中，垄断社会权力的官员具有最强的谈判能力，甚至在某种程度上垄断了制度变迁的话语权；与社会权力关系密切的形势户具备更少的话语权，但仍具有一定的影响力；完全没有社会权力和经济特权的普通民户则根本无法在制度变迁中为自己伸张任何利益，除非联合起来对抗官府，就像熙宁四年五月，开封府东明县百姓因不满本地官员超升户等收取更多免役钱而集体状告到宰相府，否则就只能被动接受。

比如在青苗法的渐进演变中，随着物价涨跌，从百姓自愿借贷变成官府强行摊派再变成形势户诡名冒请，其中贯穿的逻辑就是官员和形势户以更有利于自身的方式执行制度，而普通百姓根本无力还击。

理论探讨：渐进性制度变迁理论的解释力

渐进性制度变迁是社会理论家为建构一种最广泛意义上的制度变迁模型而做出的努力。笔者使用渐进式变迁框架解释王安石新法的逐渐扭曲过程时，感受到了诸般难处，折射出这一理论视角可能存在的若干不足之处。

西伦和马洪尼的渐进变迁理论可能不适合非多元社会的情况。

多元社会本质上是精英主义的，而北宋是一个平民社会。多元社会中社会经济制度的变迁是由若干利益诉求不同的行为者所推动的，而任何行为者可以分成经常参与社会的精英和对社会冷漠的民众两个群体，精英代替民众表达意见，社会制度是不同利益集团的竞技场。

北宋社会严格来说只有两个阶层，官僚和平民，没有介于国家和个人之间的社会部分，因此不存在构成多元社会所必要的利益集团，即代表一个利益群体的经常参与社会的精英阶层。

这样我们就很难辨别行为者，因为每一个人都是无组织的。

如果说可以勉强把官僚作为一个具有共同利益的阶级，在制度变迁中具有同样诉求，但是我们很难把具有同官僚对立利益的平民阶级视作一个能够采取集体行动的行为者。

比如在青苗法的执行过程中，一个县里面的官员明显具有共同诉求，即尽量多的俵散，但具有共同利益的百姓却没有任何组织起来共同抵制官府的渠道，他们只能两种选择，要么独自一人去螳臂当车，要么忍气吞声。

这种“一盘散沙”的社会格局导致官僚群体在寻求制度变迁时根本用不着与反对者谈判，他们只需运用强制力径自行动就可以了。

而谈判正是渐进性制度变迁理论的重要一环，行为者为了获取更大的谈判筹码必须去寻求联合，在联合的过程中作出妥协，在斗争的过程中寻找各方都能接受的制度安排。可以说，没有可以辨别敌友的行为者，就没有行为者联盟，没有行为者联盟谈判就无从谈起，关于制度变迁的探讨也就难以展开。

西伦和马洪尼的渐进变理论迁可能不适合非民众的社会制度。

这里的“非民众”，笔者指的是没有平等权利主体参与社会的制度性渠道，或者说，没有多远利益主体展开博弈的“竞技场”。在宋代乃至整个我国古代，社会都不是对所有人开放的，一方面因为没有抽象的个人及其平等的权利，一方面因为没有合适的参与社会的制度安排。社会权力以自上而下的方式单方向运作。

在这种情况下，社会中的不同利益诉求，如百姓对某项制度的不满情绪只能通过有良知的官员“为民做主”，而没有办法自己伸张诉求。

但是，只有自己才是自己利益的最好维护者，熙宁四年发生的东明县群诉事件充分说明地方官员如果不“为民做主”，逼急了的百姓只能选择非制度化的途径表达诉求，而这种方式并不具有典型性，因为东明县处于京畿之地，能够引起足够重视，而地方上的百姓则没有这种便利条件。

缺少制度化的“竞技场”的结果就还是话语权强大的行为者可以单方面主导变迁进程，如募役法在宣仁太后当政时期、哲宗皇帝亲政时期的反复否定、在否定，无论是持反对意见的高级官员，还是地方上利益受损的普通百姓都无法进行反制，现有的分析框架尚不能将这种非民众、非法治社会中的制度变迁模式进行解释。