大成研究 | 倪建林：美国对华贸易政策展望及应对

距离美国大选还有两个月，目前很难预测民主党的哈里斯还是共和党的特朗普将获选下一任美国总统。作为拜登政府的副总统，若哈里斯获选下一任美国总统，其贸易政策大概率会在沿袭拜登政府的贸易政策基础上做出部分调整。而作为前任总统，特朗普在其任期内，发起对中国产品征收额外的301关税，激化中美贸易争端。若特朗普获选，中美贸易争端是否会进一步升级以及是否会改变美国现有的对华贸易政策，将对中美贸易乃至全球贸易格局产生多大冲击，值得关注。

一、拜登政府的对华贸易政策变化

拜登政府与前任特朗普政府相比，除基本维持特朗普政府对中国产品征收301额外关税措施外，还在贸易管制政策、贸易政策和产业政策以及投资政策相结合方面做出了调整。

1. 维持对华301额外关税措施并再度大幅提高部分产品关税

拜登政府基本维持了特朗普政府对中国进口产品征收的额外301关税措施，即约2500亿美元商品征收额外25%关税，约1100亿美元商品征收额外7.5%关税。

2024年5月14日，拜登政府宣布对约180亿美元中国进口产品再次大幅提高301关税，其中对中国电动车的301关税提高到100%，对半导体和太阳能电池的301关税提高到50%，对锂电池和关键矿物、钢铁、铝、港口起重机和注射器的301关税提高到25%。新的301关税措施原定于2024年8月1日生效，现已推迟。

2. 强化贸易管制措施和组建出口管制联盟

拜登政府对华贸易管制奉行“小院高墙”模式，即将管制范围限制在关键领域。目前，先进半导体、人工智能和量子信息技术已被纳入“小院高墙”，在这几个关键领域的美国企业对华出口、投资甚至科研交流被严格限制。

拜登政府多次更新针对先进半导体的出口管制规定，将更多的中国企业列入实体清单，并与荷兰、日本和韩国等国形成半导体的出口管制联盟，限制相关企业向中国出口受限的半导体技术、软件、材料和设备。

据悉拜登政府新一轮出口管制新规已在酝酿中，扩大适用“外国直接产品规则”，限制中国获取先进芯片制造能力的渠道。

3. 推出针对性的产业政策，提供产业补贴和税收抵免

拜登政府先后出台《芯片和科学法案》以及《削减通胀法案》，有针对性对相关产业进行补贴扶持。

其中《芯片和科学法案》分别从芯片制造、科研成果军事用途转化、国际合作、劳动力教育发展等角度，投入527亿美元政府拨款，设立四大基金对半导体企业进行专项补助。《削减通胀法案》分别针对电动汽车、光伏和储能提供专项性的补贴和税收抵免。

4. 推动贸易政策和投资审查相结合

2022年9月15日，拜登签署行政令，要求美国外国投资委员会（CFIUS）加强审查可能影响美国国家安全优先事项的外国公司交易。

2023年8月9日，拜登签署14105号行政令，明确禁止美国主体对包括在中国在内的所谓“受关注国家“投资半导体微电子技术、量子信息技术和人工智能领域。2024年6月21日，美国财政部发布《拟议规则》，细化了限制措施。

综上所述，拜登政府从关税措施、贸易管制、产业政策和投资审查等全方位对特朗普政府的对华贸易政策做出了调整。若哈里斯获选下一任美国总统，其大概率会沿袭拜登政府的贸易政策，并可能进一步强化对华的贸易管制和投资审查。

二、若特朗普获选可能的对华贸易政策调整

从特朗普第一任期来看，其奉行的是“美国优先”政策，对中国产品征收301额外关税欲使美国制造业回流。

特朗普政府的贸易代表莱特希泽，将中国视为最重要的竞争对手加以打压限制。据外媒报道，如果特朗普获选，莱特希泽可能担任财政部长，将采取更为强硬的对华贸易政策。2023年5月，莱特希泽在众议院美中战略竞争特别委员会召开的听证会上作证，坚持中美战略脱钩论，并提出八项政策主张：（1）扩大对华关税征收范围并提高幅度直到实现双边贸易平衡，包括考虑取消正常贸易关系待遇；（2）减少中美技术融合并降低对中国的技术依赖；（3）进一步限制中国对美投资；（4）限制美国对华投资；（5）限制联邦资助的研究型大学与中国实体接触和探讨涉及战略性技术的研究、教育和雇佣；（6）强化外国人代理注册法，限制中国社交媒体市场准入；（7）强化美国对华贸易救济执法；（8）改革现有的800美元以下微量关税豁免的法律。莱特希泽在2023年发表的新作《贸易非自由》，其直言关税的削减以及全球贸易规则对华盛顿政策的束缚，是“一个比我所能预见的更为显著且无可争议的失败”，这一失败导致了美国制造业的衰退、工资的停滞，以及美国对中国战略地位的急剧下滑。可以预见，莱特希泽希望重塑的贸易政策将比特朗普第一任期更加趋向保护主义，进一步冲击现有的全球贸易格局。

1. 不排除美国发起新一轮中美贸易争端，对中国出口商品普遍征收60%以上关税的可能性较小

自称“关税侠”的特朗普希望扩大第一个任期内发起的贸易战阵线，对一系列贸易伙伴征收高额新关税，缩小美国的贸易逆差，减少对外国商品的依赖，从而振兴国内制造业，增加就业机会。

特朗普声称若再度当选，可能会对大多数进口商品征收10%的关税，对中国商品征收超过60%的关税。特朗普在中美贸易问题上态度强硬，是关税的坚定支持者。中美贸易争端可能再度升级，但美国面临严重的通货膨胀危机，关税引发的美国家庭成本增加更为明显，对美国下游行业也打击很大，因此大幅对中国产品普遍增加60%关税的可能性不大，而可能再次扩大大幅提高部分产品关税的范围。

2. 呼吁取消中国的永久正常贸易关系（即PNTR）地位，将取决于美国国会的批准

如取消中国PNTR地位，意味着取消美国在中国2001年加入世界贸易组织后给予中国的PNTR和较低最惠国关税。后续每年都需要美国国会讨论评估，美国总统审核通过中国的贸易地位，流程更为繁琐且费时长久。

值得注意的是，美国国会参众两院于2021年曾推出要求取消中国PNTR地位的同名议案《中国贸易关系法案》（China Trade Relations Act），并提出2023年版本的该法案，继续要求取消中国PNTR地位。因取消PNTR将动摇中美贸易基础，存在着很大的利益博弈，国会最终是否批准，有待进一步观察。

3. 可能再次退出《巴黎协定》，引发新能源政策重大调整，侧重扶持传统能源行业

《巴黎协定》的核心目标是加强对气候变化威胁的全球应对，与新能源行业息息相关。特朗普忽视气候变化，在2017年6月宣布美国退出《巴黎协定》，拜登上任后于2021年2月19日宣布美国重新回归。如果特朗普重返白宫，极有可能再次退出《巴黎协定》，回归传统能源。

特朗普在第一任期内推翻奥巴马时期的《清洁能源计划》和《气候行动方案》，调整能源政策，为化石能源产业松绑。特朗普本人亦排斥《通胀削减法案》（IRA），称其为“美国历史上最大的加税”，并将高油价怪罪于拜登政府的清洁能源政策。如果特朗普重返白宫，是否推翻《通胀削减法案》，尚无法判断。特朗普重点将寻求减缓甚至逆转美国政府的气候和能源政策，包括削减清洁能源项目支出，并将寻求化石燃料生产最大化，废除对化石燃料行业的限制，开放本国石油和天然气的勘探等。

4. 可能继续收紧中国赴美投资审查，敏感外国实体（FEOC）政策仍将延续，影响中国电动汽车产业链布局美国市场

在特朗普第一任期内，中国企业赴美投资逐年下降，原因之一是美国外国投资委员会（CFIUS）加紧对“威胁国家安全”的中国投资的审查力度，涉及敏感技术的信息通讯技术业（ICT）领域投资受到空前严格的限制。其中，影响最为广泛深远的是2018年8月由特朗普签署通过的《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），并在拜登任期内推进和落实。

2023年12月美国能源部发布FEOC拟议解释指南，旨在落实《通胀削减法案》相关要求。被中国、俄罗斯、朝鲜、伊朗所有、控制或受其管辖的实体，将被认定为FEOC。对于符合税收抵免的电动车，2024年开始不得包含任何由FEOC制造或组装的电池组件，2025年开始不得包含任何由FEOC提取、加工或回收的关键矿物。

FEOC政策全面打压中国电动汽车产业链企业拓展美国市场，保护美国本土产业，维护美国能源安全。如果特朗普重返白宫，FEOC政策可能仍将延续，不会贸然取消。

5. 中国海外投资生产的产品进入美国市场的通道可能受阻

在“友岸外包“和美墨加协定（USMCA）的推动下，美墨之间的商品贸易更加紧密，可能进一步促使中国国内产业链的转移。然后，特朗普提出要对中国在墨西哥投资生产的汽车进入美国征收100%甚至200%的关税。如果特朗普重返白宫，美国可能用更大力度围堵中国海外投资生产的产品尤其是墨西哥进入美国市场的通道。

2024年5月15日，美国对东南亚四国（柬埔寨、马来西亚、泰国和越南）的光伏产品发起反倾销反补贴调查。原先针对东南亚四国反规避调查裁定下的豁免可能无法实现，这对中国企业借道东南亚生产进入美国市场的产业转移造成巨大影响。可以预见，东南亚和墨西哥一样，也将成为美国重点限制中国企业海外投资生产进入美国市场的区域。

6. 印太经济框架（IPEF）的推动未如预期，且可能被废除，供应链去中国化的影响暂时有限

拜登政府启动IPEF，旨在建立一个可信赖的合作伙伴关系，以恢复美国在印太地区的经济领导力，并抗衡中国在该地区的影响力。但推行IPEF不如预期般顺利，许多成员国并未能就实质性的协议达成一致。四大核心包括供应链、基础设施、公平贸易、反腐经济等问题，目前成员国仅签署并公布供应链协议，且文本多为纲要性内容。

IPEF的推动进程缓慢，特朗普也表示再次当选时将立即废除IPEF。IPEF的目标是供应链去中国化，但由于推进缓慢，目前中国由此受到的影响相对有限。

7. 世贸组织（WTO）的改革合作更加困难

特朗普在第一任期内，倾向于采取保护主义措施，强调“美国优先”的政策，这在一定程度上加剧了国际贸易紧张局势。特朗普政府批评WTO未能有效解决不公平贸易行为，特别是对中国的贸易政策。美国甚至威胁要退出WTO，给WTO带来前所未有的压力。WTO的上诉机构是解决贸易争端的关键机构，但由于美国的反对，该机构在2019年底实际上已经停止运作。

特朗普执政期间，WTO第11次部长会议基本上没有达成实质性成果。拜登执政期间，WTO第12次和第13次部长会议都取得了一定的成果。如果特朗普重返白宫，WTO的改革将会愈加艰难，WTO构建的多边贸易体制将很难约束美国，特朗普的贸易政策将更加突出单边主义，对贸易伙伴的单边贸易打击措施将更加频繁。

三、应对建议

展望美国大选后的对华贸易政策，若哈里斯获选，其在沿袭拜登政府现有贸易政策的基础上，会继续强化对华贸易管制和投资审查并推动产业补贴政策。

如果特朗普重返白宫，可能会再度升级中美贸易争端，普遍提高关税的风险较高。取消中国PNTR地位存在一定可能性，仍有待观察。产业政策上，偏向传统能源行业，限缩新能源发展。此外，可能用更大力度围堵中国海外投资生产的产品尤其是墨西哥进入美国市场的通道。可以预见，美国将强化贸易救济执法，各种类型的贸易救济调查和贸易限制措施将趋于频繁。

为此，中国企业应做好如下应对措施：

首先，进一步强化供应链的多元化，减少对单一来源的依赖，提高供应链韧性和灵活性。鉴于美国对来自中国新能源产业，尤其是电动车、光伏产品和储能电池等产品的高关税壁垒不会弱化，企业应进一步强化供应链的多元化，从东南亚、墨西哥等进一步扩展到建立美国本土供应链以及中东、印度、东欧和北非地区的供应链。

其次，强化供应链和贸易合规，做好应对美国更多贸易救济执法行动的挑战。除大幅提高关税壁垒外，美国将强化贸易救济执法和贸易单边措施，包括对中国企业海外建立供应链的反规避调查打击。企业应做好充分准备，争取主动，避免在日益频繁的贸易救济调查中遭受更多的限制。

最后，对于准备在美国布局本土供应链的企业，应时刻关注产业补贴和税收抵免政策变化的动态，尤其是针对电动车、光伏和储能等新能源产业补贴政策的变化，及时调整策略。

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1. 倪建林等：美国贸易救济新规则及带来的影响

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