“监民似镜心如火，抉人如鉴退水花”，浅谈宋代地方监察机构

引言

自战国秦汉以来，我国封建王朝的地方监察制度，都是一级监察制度，由中央政府派遣监察御史或特使监察地方官吏，直到宋代我国封建社会的地方监察制度，才逐渐走向成熟，对地方官员的监察力度空前加强，设置路级监察官与州级监察官，构建两级监察体系，将地方上的权力收归中央。

一、宋代路级监察机构的设置

宋代道路监察制度虽然沿袭了唐代“道”的形式，但已不再是中央派出的单一地方监察制度，而是多元化、多层次的地方监察制度：各监司虽然在行政职能上存在区别，但在监察职能上大致相同，而且各监司之间互不统属，互为补充，互相监察，有效的遏制地方官员的专权，强化了封建王朝中央政府对地方的监察和统治，维护了社会的稳定。

宋代监察制度最先设立的机构是转运司，也被称为“漕司”。这一制度起源于唐代，目的是从江淮地区向都城长安运送赋税。宋朝建立后，漕司的职权得到扩大，成为路级的监察机构。北宋初年，宋王朝因循唐制而设置兼职转运使。从太袓乾德年间开始，设置了路分转运使，开宝五年，增设了转运判官，太平兴国二年，宋太宗又增设了转运副使。

诸路转运司转运副使、转运判官配备无常制，大多各路都设有转运副使和转运判官，但也有部分路不设转运副使或转运判官。此外，转运司属官的设置也并无常制，因地因事繁简不一，转运司属官也不一样。大部分路转运司属官设主管文字、准备差遣大使臣和武臣准备差使、干当官等各一员，部分重要路转运司设属官两员。

提点刑狱司是在转运司设立之后才慢慢出现的，但号称“号正监司第一”。淳化二年五月，由于转运司职权过大，导致政务压力过大、案件重重堆积，开始设立提点刑狱司梳理地方刑狱；后来对提点刑狱司的职能多次做出调整，最终成为宋代地方监察体系的重要组成部分。

第三种是宋代提举常平司，又称“仓司”或“庾司”，淳化二年宋太宗沿袭前制设立常平仓，隶属于转运司，命令常参官领导提举常平司，丰收之年增价买入粮食；荒年降价卖出粮食，用来赈济贫民。王安石变法时期提举常平司正式设立，后来对其职能不断进行调整，最终成为宋代地方监察体系的组成部分之一。

《韩非子》记载：“人主者，守法责成以立功者也。”

宋代走马承受制度也是宋代地方监察体系的重要组成部分，走马承受起设置于宋太宗时期，并隶属于诸路总管司，后脱离帅司成为独立的路级监察官，绍兴三年罢置走马承受。宋代走马承受的员数一般为一员或两员，宋初诸帅司路设一员，以宦官充任。

二、宋代府州军监级监察机构的设置

宋代府、州、军、监属于同级政府，宋代府州军监级监察制度的构建，主要表现为增设了监察机构——通判厅，通判作为州一级的监察官最早设立于乾德元年，目的是笼络人心安置官吏，后来随着职能的调整成为州一级的地方监察官，成为宋代地方监察制度的重要组成部分。

宋朝政府、国家、军队和监狱所任命的法官数量因其地理面积、人口、政治和经济地位而异。在北宋时期，大藩府通常设两名法官，而其他州通常设一名法官。南宋绍兴五年之后，各大豪门都设立了双审官。

宋朝各州负责设督的官员人数因地、因境、因人而异。对于以文臣为州长的州，一般有一名官员负责，而对于户数不足1万户的州，则没有官员。对于以武官为州长的州，无论大小，都要任命一到两名官员，以加强监督；对于偏远的州，如广南，通常任命总督为总督。

《宋会要辑稿》记载：“知州掌郡国之政令，通判为之贰。”

宋代军狱人员一般不设一般裁判，一般也有无一般裁判的法官。任何担任军事统帅、边境据点或管辖人口众多的军事官员，如北宋政和时期的淮扬军和南宋绍兴时期的安丰军，都有指定的指挥官。

从南宋绍兴时期开始，对军官的监督进一步加强。不管总司令的规模有多大，已经任命了两名官员。担任军官的国家官员、军队官员、监察官员，任命一至两名军官。总之，宋代建立总审制度的目的主要是为了加强对将军的监督，防止地方分裂，加强中央集权。

三、宋代地方监察制度的特点

纵观中国封建时期地方监察制度的发展史，从宋代开始，地方监察制度开始走向成熟，并构建了较为完整的地方监察体系。宋代以前，中国的地方监察制度还不够完善，地方监察机构也不固定，主要依靠中央政府派遣御史监察，对地方进行监察。这种监察方式监察范围有限，缺乏对地方官吏长久且全面的监察，无法构建完备的地方监察体系。

《续资治通鉴长编》记载：“事为之防，曲为之制。”

宋代地方监察机关对地方官进行规范化、立体化、全方位的监察。要求基层监察官员接受中央政府的监督，并与同级监察官员相互监督;州、州的军监级官员也受到路监级官员、司法部门和同级官员的监督，形成了纵横交错的地方监察网络，构建了较为完整的地方监察体系，对宋朝统治者加强地方控制，维护封建统治产生了积极的影响。

在“事为之防，曲为之制”的法律思想指导下，控制地方是三百余年间宋代统治者始终十分重视的问题，地方监察官作为加强地方控制，维护地方吏治的重要组成部分，职能十分广泛，在监察地方官吏的同时，还参预到地方财政、司法、治安及民政等各个方面的治理，既是治吏之官，也是治民之官。

因此，宋代监察官可以在参与到地方行政事务的过程中，随时监察地方官吏，例如宋代地方监察官既可以参预地方财政管理，又监察地方财政，按劾地方官吏在财政管理中的违法行为；宋代地方监察官既可以参加地方刑狱案件的处理，同时监察地方刑狱等等。

宋代这种监察官在参预地方行政事务的同时随事监察的方式，一方面有利于分割地方行政官吏的权力，加强中央对地方的掌控，维护宋代封建王朝地统治；另一方面导致宋代地方监察官权力过大，监察权与行政权合一，为宋代地方吏治带来风险，宋徽宗时期就出现了大量路级监察官利用职权贪赃枉法的现象，对北宋后期地方社会秩序的稳定造成巨大影响。

虽然宋代地方监察官职能广泛，既有监察之职，又掌管行政之权，但地方监察官的监察权却相对分散。宋代统治者吸取唐代灭亡的经验，从建立初期就十分注重加强中央集权和对地方官吏的限制，地方监察官也不例外。

宋代统治者采取了通过分权而集权的政策，将宋代地方监察官的权力进行分散，如路级监察官包括提点刑狱司、转运司以及提举常平司和走马承受等，各监察官之间相互监察，相互牵制，共同构建了多元化的地方监察体系。

在这种多元化的地方监察体系中地方监察官相互监察、相互制约，防止了地方监察官专权的可能，进一步加强了中央集权，维护宋代统治。与此同时，地方监察官监察权的分散也带来了一些弊端，监察权的分散会造成地方监察机构重叠、监察权分散、职责不明、监察权重复，从而降低地方监察官监察权行使的效率，产生监察不到位、监察有死角的问题。

结语

虽然宋代地方监察制度存在种种弊病，如监察权与行政权不分离、皇帝纵容不法官吏等，但这主要受限于当时的社会发展水平和封建专制制度，封建监察法存在局限性，即整个宋代的监察体系最大的失监是皇帝超出任何监察法之外，而他同时又是制定所有监察法的原动力，在皇权的左右下，即使对某个官吏的罚惩，也常常会因为皇帝的意思而发生变化。

参考文献：

[1]沈约,《宋书》.