“三会”提案和议案：你分清区别了吗

导语：

在“三会”管理实务中，“提案”和“议案”是我们习以为常却不明其意的两个概念。隐藏在概念不清、似是而非的现实应用背后的，是一些不应被忽视的公司治理的真正问题

文/王志刚

浏览上市公司董事会、监事会和股东大会（简称“三会”）的决议公告，放眼看去，审议、批准和通过的都是某某“议案”。查阅公司法、中国证监会《上市公司治理准则》等现行法律法规，却只有“提案”二字表述，根本就没有“议案”这个名词。询问上市公司董事和高管、证券律师，众人对“提案”“议案”有何区别也是一脸茫然。

孟子曰，“行之而不著焉，习矣而不察焉，终身由之而不知其道者，众也。”显然，在“三会”管理实务中，“提案”和“议案”是我们习以为常却不明其意的两个概念。更为重要的是，隐藏在概念不清、似是而非的现实应用背后的，是一些不应被忽视的公司治理的真正问题。

提案与议案的规则梳理

除了明确监事会和小股东有权对股东会会议提出提案，公司法再没有关于“提案”的规定，“议案”一词则并未在公司法中出现。公司法关于股东会和董事会、监事会会议的审议内容，标准的表述是“所议事项”和“决议事项”，而法律中关于“三会”职权的规定，也就明确了“三会”会议的主要审议事项。关于“三会”会议，公司法规定代表十分之一以上表决权的股东、三分之一以上的董事或者监事会有权提议召开股份公司临时董事会会议和有限公司临时股东会会议，监事可以提议召开临时监事会会议，这里的“提议”是何含义，与提出召开会议的“提案”或“议案”有何关系呢？

中国证监会《上市公司治理准则》规定，“股东大会提案的内容应当符合法律法规和公司章程的有关规定，属于股东大会职权范围，有明确议题和具体决议事项”“股东大会应当给予每个提案合理的讨论时间”。准则还规定，董事会专门委员会的“提案”应提交董事会审查决定。中国证监会《上市公司股东大会规则》《上市公司章程指引》专设了“股东大会的提案与通知”章节，明确规定股东大会审议的就是“提案”，从通知内容到审议要求都做了具体的规定，在后续章节又规定了股东大会如何就“提案”进行审议和表决。中国证监会旗帜鲜明地指出，股东大会审议的就是“提案”，对于董事会和监事会的审议标的则未作规定，但由董事会专门委员会的“提案”可以看出董事会也有“提案”存在。

中国证监会现行规章中未出现“议案”一词。在已失效的中国证监会规章中，笔者查到1998年发布和2000年修订的两版《上市公司股东大会规范意见》（分别称为“4号文”“53号文”）。4号文规定股东大会审议董事会提出的各类“议案”；53号文则以“提案”全面取代“议案”，明确了董事会和监事会、股东提出提案的规则，还融合了“提案”与“议案”两个概念：“股东大会的提案是针对应当由股东大会讨论的事项所提出的具体议案，股东大会应当对具体的提案作出决议”。

上海和深圳两大证券交易所的股票上市规则，均规定股东大会通知应披露“提案”的具体内容，会议决议公告中应包括每项“提案”的表决方式和表决结果；而对董事会和监事会会议决议公告，则规定披露每项“议案”的表决结果和审议事项的具体内容。两大证券交易所关于上市公司规范运作的监管指引，一方面对公司股东大会会议“提案”的审查、“提案”的表决作出详细规定，另一方面又在部分条款规定股东大会会议的“议案”投票要求；规范运作指引明确规定了董事会审议各类“议案”的要求。

翻阅交易所过往的股票上市规则，笔者看到上海证券交易所2000年修订的规则中，要求股东大会决议公告应当写明每项“议案”的表决方式和结果，同条款中又规定对股东“提案”作出决议的，应当列明提案股东的名称或姓名、持股比例和提案内容。一个会议可见两“案”。上海证券交易所2006年修订的上市规则，规定股东大会、董事会、监事会通知、审议、公告的均为“提案”；该所同年发布的《上市公司董事会议事示范规则》和《上市公司监事会议事示范规则》，对董事会和监事会的“提案”有相当细致和全面的规定。

2013年银监会发布的《商业银行公司治理指引》规定，股东大会的会议议程和“议案”应当由董事会依法、公正、合理地进行安排，确保股东大会能够对每个“议案”进行充分的讨论；董事会议事规则中应当包括各项“议案”的提案机制和程序，明确各治理主体在“提案”中的权利和义务，在会议记录中明确记载各项“议案”的提案方。这一公司治理指引将“议案”做为“三会”会议的审议标的，“提案”既是会议召集中的一个程序和相关主体的一项权利，也是一类重要会议文件，是“议案”形成的基础。2021年银保监会印发的《银行保险机构公司治理准则》废止了2013年的指引，未再对“议案”和“提案”做具体规定，只对股东大会的“提案”和董事会的“议案”有所提及。

对法律法规和相关部门规章的规则梳理，未能消除笔者对“议案”“提案”在认知和应用中的困惑。但在迷雾里摸索之后，似乎仍能看出，不同时期、不同部门的规定中，都有对股东大会“提案”的坚持和对董事会“议案”的灵活态度。

提案与议案的机制探幽

“提案”与“议案”在现实中的界定不清，既有历史上规则演变的影响，也有现实中操作者概念不清的原因。然而面对这样的既成事实，是保持其混沌的现状，还是厘清机理与界限之后，走向真正的和谐？笔者不揣冒昧与浅薄，试做一点分析。

从“三会”会议决策过程来看

如果把“三会”对某一项事项的审议和决议进行全程观察，可以看到一个事项被提出、进入会议程序、形成决议的过程。为了避免先入为主或被某个规则影响，笔者以“事项”来指代会议的决策标的。当我们分析这个过程时，会发现在不同阶段的“事项”是不同的。

“三会”会议都存在一个形成待决议事项、向会议管理方或召集人提出事项的提议环节。区别在于，法律规则对于股东大会的提议有非常明确的规定，即将其定义为受法律保护的提案权。但对于董事会和监事会会议审议事项的提议，或语焉不详，或不立文字。

所谓“提议”，并无规则下的定义，就公司法和相关规章来看，应当对应《罗伯特议事规则》中的“动议”，是指前述主体向会议召集人提出需要召开“三会”会议，审议某事项。如果提议人的提议符合相关规则关于“提案”的要求，或是按照董事会、监事会会议召集程序对提议补充完善（即为“动议的修改”）后达到“提案”标准，那么提议即成为可进入会议程序的“提案”，否则将被视为不具备法律或规章约束力的“建议”而归入另册。这一阶段的事项，主要体现提议人的意志。

审议事项进入提议程序，就进入了“三会”会议的管理体系，需遵守“三会”的召集程序要求。根据相关法律和规章，股东大会的提案有明确的审核要求，包括提案主体具备资格、提案内容合法合规、议题明确、决议事项具体，董事会负责审查并决定是否召集临时股东大会或增列为已通知大会的新提案。对董事会或监事会会议的提议，是否可以启动一次会议，需要根据董事会或监事会议事规则，由作为会议召集人的董事长或监事会主席来决定。但是否像2006年上海证券交易所发布的董事会和监事会议事示范规则那样，参考股东大会的提案来严格管理，则有待商榷。这一环节，审议事项所体现的是提议人与管理者的两层意志。当一项提案被列入股东大会通知，一项提议转化为董事会关于某某事项的议案，“事项”便穿上了一身马甲，是坚持称之为穿马甲的“提案”，还是称之为由提案转化来的“议案”，一方面取决于现时法律规章的规定，另一方面取决于公司治理的选择。

完成会议程序，形成决策结果，是“三会”会议的主体部分。审议事项以何种形式（提案还是议案）成为会议文件，是本文的讨论焦点，但从程序而言，在前一个环节，也就是当“三会”会议通知发出时，需要审议什么已然确定，是“提案”还是“议案”一目了然。经过会议表决程序后，审议事项成为“决议事项”。决议的内容，通常表述为通过或批准某某议案或提案，如何执行云云。

从“三会”会议各方的权责来看

无论是基于利益诉求还是职责要求，提议人都是某一事项进入“三会”会议程序的发起者。提议人，于股东大会而言是享有提案权的股东、董事与监事会；于董事会而言则为明文规则或“潜规则”之下可以发起董事会会议的主体，其中既有具备董事会和股东大会临时会议提案权者，也有董事会专门委员会、独立董事，还有公司高管代表总经理；于监事会而言则为监事。在提议程序或提案程序启动后，前述主体的提案权或提议权受到法律和规章的保护，但同时，其应对不当提案承担法律和内部的责任。

如前所述，公司的召集人和董事会办公室、董事会秘书作为“三会”会议管理方或公司治理高管，在对提案函或提议或建议文件的处理上，须依法依规履职，保障提议人的合法权益，保证提交“三会”会议审议的提案或议案内容合法、程序合规。每一份发出的“三会”会议通知，都是一次对会议召集程序的合规考验，也意味着会议召集人和管理者的一份责任。

当然，“三会”会议的决策者在会议中承担不同的责任与后果。公司法规定，董事应当对董事会的决议承担责任，违法违规的决议造成公司严重损失的，参与决议的董事对公司负赔偿责任；“三会”会议管理机构和管理者也要面对是否勤勉尽责的追问。

“三会”会议审议事项，从提议或提案到议案，再到决议，既体现了各方的权利/权力，也意味着各方管理与法律的责任。

从“三会”会议决策的标的来看

公司法规定了“三会”作为治理机构的职权，规定了相关主体的提案权，但并未规定“三会”会议审议标的的名称，因为“三会”会议审议的是“事项”，是经过了提议和召集程序的待决议事项。这些事项有不同的文件名称，例如股权激励方案、董事会审议的年度利润分配预案、股东大会审议的分配方案等。

我们不必过分纠结文件的名称，但要认识到，这些不同阶段的文件，承载的事实容量不同，对相关主体的责任要求不同。我们必须承认，提交会议的“提案”与“议案”，存在着性质上的不同。

从有关机构已发布的法律与规章可以看出，“提案”具有很强的内容刚性。章程指引规定，股东大会通知发出后召集人不得修改已列明的提案，股东大会审议时也不得对提案进行修改，否则视为新提案不得表决。这应该与对“提案权”的强力保护有关。相比之下，由于规则方面没有限制，董事会和监事会议事规则自治程度极高，出于会议管理的便利性，“议案”在内容上有明显的融合性，是以提案人的“提案”为基础，同时可能纳入董事会专门委员会、独立董事、中介机构甚至监管机构的意见，形成了提交会议审议的议案。

“提案”与“议案”内容上的差异，也反映了审议事项在“三会”会议决策过程中的属性变化。相对会议召集人而言，提案人是享有法定提案权、提议权的外部主体。“提案”是会议外部的提案人的意思表示，“议案”则是经会议召集人和会议管理机构的信息融合后，内化成为治理机构自身的待决策事项，这一点在董事会和监事会会议上极为普遍。临时股东大会会议提案权的行使主体，要么是公司治理体系中另有职责的董事会和监事会，要么就是权益主张无法统一的大股东和小股东。任何一个发出股东大会提案函的主体，无法将代表其自身意志的“提案”，内化成股东大会作为决策机构信息整合后的“议案”。

股份公司只有在创立大会上，由筹委会准备、发起人审议的公司章程以及公司筹建的报告，是代表了全体发起人股东诉求的，是股东大会审议的内部性的“议案”，除此之外包括首届董事、监事的选举以及以后所有的审议事项，基本上属于外部性的“提案”。

提案与议案的治理建设

对于“提案”与“议案”的探讨，并非纠结会议文件的名称，其意在完善“三会”会议的召集和召开程序，避免因规则不明而导致权力滥用和责任缺失，以期建立更具效率与公平的“三会”会议机制。

厘清不同概念，完善各级规则

正如前文所述，在法律法规和中国证监会规章、证券交易所规则中，“提案”与“议案”的概念并不清晰，会议实践与规章规定不符。成因首先是高阶的法律和规章方面没有界定好“提案”与“议案”的概念与性质，过往的规则又加大了认识的混乱，导致股东大会的“提案”被冠以“议案”，董事会和监事会审议的“议案”却说不清“议案”是哪个主体提议。

完善法律与规章之后，监管机构还应引导上市公司在董事会和监事会议事规则中建立清晰的提案机制，对会议不同阶段的文案作出相应的定性，倒逼上市公司在董事会和监事会建立健全会议的提议/提案管理机制。

聚焦审议事项，保障决策实效

“三会”会议是公司治理和管理运营的一部分，是公司决策机制的核心。关于“三会”审议事项性质的探讨，都围绕着“三会”会议而展开。无论是“三会”议事规则的制度建设，还是“三会”会议实务的改进，都应当以服务“三会”会议为中心。为保障“三会”会议的决策，从提案程序开始，对议题及审议事项内容的合规性、真实性、完整性、准确性进行审查；对提案内容之外需要核查和分析的事项进行补充，按照议事规则的规定，或以提案方式（附补充说明文件），或以议案方式（包括提案内容和补充说明内容），为会议提供全面的审议事项文案，保证出席会议的董事、监事、股东，基于充分和全面的信息作出科学决策。

因此，既不能忽视提案或提议的信息和文件，也不能只转发提案而不对提案内容进行必要的分析、论证和考察。

强调全面会议，合理设定责任

新公司法强化了董事会对股东会、董事对董事会的责任，将存在问题的董事会、股东会决议界定为不成立、无效、可撤销三种。“三会”会议管理必须根据新公司法要求进行全面升级，其中重要一点就是要建立全面的“三会”会议观念，重视包括提议和提案在内的会议召集程序，落实好会议全流程各主体的职责与行为责任。

公司法对董事、监事和高管的履职尽责有规定，也明确了董事参与违法违规的董事会决议并给公司造成严重损失应负赔偿责任，却没有对股东滥用提案权做出法律规制。2017年慧球科技董事会向股东大会提出1001项议案的闹剧，如果发生在小股东身上，又该如何处理？

公司法对于董事会决议的免责情形，要求是董事经证明在表决时曾表明异议并记载于会议记录。会议记录主要为会议的审议和表决部分，会议召开之前的意见沟通不在会议记录之中。董事对提案的意见反馈、对提案列入会议议题的意见讨论，本身就是董事履职的一部分，也是完整的会议程序的一部分，因此也应纳入董事、监事、高管履职考核和法律责任界定的范围。

公司治理之路漫漫，愿我们在思考与实践中进步，做一个“知其道者”。