IPP全球智库纵览｜诺贝尔经济学奖得主：国际税收体系已经崩溃，但联合国仍可以修复它——只要华盛顿不插手

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摘要：

2024年7月3日，著名经济学家约瑟夫·尤金·斯蒂格利茨在《外交事务》发文指出，现行制度允许公司和富人将利润“藏匿”在避税天堂。每年35%的跨国公司海外利润被转移到瑞士、新加坡、百慕大群岛和开曼群岛等地，而利润真正来源国的税务机构对此无能为力。

避税行为阻碍了世界各国政府为其公民提供基本服务，加剧了全球不平等。2023年12月，联合国大会通过了一项决议，旨在针对开启一个新的、更加公平的全球税收架构展开谈判。拟议中的《联合国国际税务合作框架公约》将改革目前漏洞百出的税收制度。文章指出，冷战结束三十年后，世界秩序正在经历巨大的结构性变化。这一转变的核心是中国对美国霸权的挑战。

文章建议，华盛顿应该将国际税收合作框架公约的谈判视为帮助塑造公平的全球税收规则的机会，这些规则得到了大多数国家的支持。忽视建设性地参与谈判可能会把发展中国家推向美国主要竞争对手的怀抱。

图源：Foreign Affairs

*本文作者：约瑟夫·尤金·斯蒂格利茨，美国著名经济学家、公共政策分析师和哥伦比亚大学教授。他是2001年诺贝尔经济学奖及1979年约翰·贝兹·克拉克奖的得主，也是世界银行前高级副总裁兼首席经济学家、美国总统经济顾问委员会前成员和主席。

避税的兴起

现行国际税收制度是一个世纪前由国际联盟建立的，其目的既不是为了最大限度地促进经济增长，也不是为了最大限度地缩小收入差距，而是为了确保最富有的公司不必缴纳过多税款，或在两个不同的司法管辖区对相同的收入征税。

国联在当时不可能预见到，有一天公司会利用这一制度完全避免为其部分收入缴纳任何税款。从三十年前开始，全球化迎来了避税的黄金时代。

一大批专业人士，包括会计师、律师、咨询师，帮助避税从一门艺术演变成一门科学。世界各地出现了许多避税天堂，为那些本应在其他地方纳税的利润提供安全港湾。

自20世纪60年代以来，尽管企业税前收益大幅增长，但全球企业税收却一直在下降；全球化和数字经济的崛起加速了这一趋势。善于利用用户数据的科技巨头也善于避税。 苹果公司与爱尔兰政府的历史性税务安排，特别是1991年和2007年达成的两项税务交易，使其几乎可以将所有欧盟利润都归入位于科克的欧洲总部。

随后，该公司利用爱尔兰和美国税法的漏洞，将其欧洲利润归属于仅存在于纸面上的办事处，因此无需在任何国家纳税。根据欧盟委员会的调查，得益于这一安排，到2014年，苹果公司的税负已降至0.005%。

随着避税天堂的激增，公众对最富有企业逃避纳税的愤怒也与日俱增。早在2013年，二十国集团领导人已经意识到了这一点。当时他们在全球金融危机后急需资金，于是要求经合组织提出一项解决方案，以阻止或减少跨国公司的避税行为。2016年，在所谓的“包容性框架”（Inclusive Framework）的支持下扩大了讨论范围，100多个非经合组织国家加入了税务谈判。

经合组织的“包容性框架”呼吁采取“双支柱解决方案”。2021年，138个国家和司法管辖区原则上同意实施该方案，但细节尚未确定。虽然这两大支柱都减少了跨国公司将利润转移到避税天堂的经济动机，但并未从根本上消除这些动机。

即使在新制度下，避税地、税收竞争和利润转移，仍将继续蓬勃发展，因为跨国公司在将利润分配到低税率地区时仍有极大的自由裁量权。

死胡同

经合组织框架还存在其他一些根本性问题。

例如，各国必须签署强制性争端解决程序，由税务官员和表面上独立的专家组成的争端解决小组，而不是传统的法院来解决分歧。这一要求允许公司绕过国家司法系统，从而以牺牲国家主权为代价增强了大公司的权力。这种争端解决程序在过去并不奏效，尤其是对发展中国家而言。

最关键的是，虽然发展中国家在框架谈判过程中也在场，但它们并没有真正坐到谈判桌前。经合组织拒绝了许多来自发展中国家的建议，包括非洲税务管理论坛（ ATAF ）提出的最低实际税率至少为 20% 的要求。

由于大多数非洲和拉丁美洲国家的公司税率远高于第二支柱中提出的 15% 的最低税率，非洲税收管理论坛担心经合组织的倡议会对这些国家施加压力，迫使其降低税率。

在经合组织（OECD）提出的国际税收改革框架中，第二支柱是设定15%的全球最低税率，目的是防止公司将利润转移到低税或无税地区。

该计划最严重的缺陷可能是，为了使第一支柱生效，该框架必须得到美国等国家的批准，因为这些国家是大多数最大、最赚钱的跨国公司的总部所在地。尽管拜登政府在经合组织框架谈判中投入了大量政治资本，但国会几乎肯定不会批准该框架，因为批准需要参议院三分之二多数的支持。

左派批评人士担心，该框架无法确保发展中国家获得公平的税收分配。右派批评者则反对该协议，认为它允许“全球主义者”以牺牲美国主权为代价将其议程强加给美国。

新的开始

世界首次尝试修复全球税收体系以失败告终。但联合国正在进行的进程，仍有可能为多边主义注入新的活力。

推动联合国框架公约的国家认识到经合组织方法的优势及其局限性。联合国试图以经合组织对跨国企业征税的工作为基础，扩大其范围，对超级富豪个人的征税。‍

联合国经济和社会事务部（UNDESA）及其下属的税务委员会讨论制定更广泛和包容性的全球税收框架公约。

此外，联合国也试图确保跨国公司能够缴纳更多税款，并确保征税权得到更公平分配。与经合组织不同，联合国框架公约还可能包括亟需的环境税，特别是与气候变化和森林砍伐有关的税款。

在一个合作应对气候变化至关重要的世界里，美国反对联合国倡议将适得其反。更好的全球税收制度符合包括美国在内的所有国家的利益。

由于无法从跨国公司收取足够的税收，各国政府未能兑现承诺，将破坏其社会凝聚力和信任。公众的不满反过来又为民粹主义铺平了道路，而民粹主义的兴起对世界各地的民主国家都已经构成根本威胁。

在反对联合国《框架公约》时，美国也暴露出其虚伪性。拜登政府呼吁美国征收高额税收，尤其是对强大的公司和超级富豪征收高额税收，但它继续支持一个国际税收极低、漏洞百出、便于避税的框架。

根据经合组织的规则，跨国公司仍有可能将生产和利润转移到低税率管辖区，尽管程度比以前要小。经合组织计划失败的事实，应该足以成为支持联合国这一新计划的理由。

但华盛顿还有另一个动机支持这一计划：中国已经开始支持联合国框架公约，而北京的参与可能会进一步使发展中国家远离美国。对美国来说，来自中国的地缘政治竞争是支持全球税收规则改革的一个特别强大的动机。资金匮乏的发展中国家越来越多地向中国寻求资金。

如果华盛顿希望保持其在塑造世界事务中的影响力，美国就需要盟友，并且需要与这些盟友合作，以促进和维护更公平的经济秩序。为此，美国必须支持在联合国建立一个真正包容的税收框架。

联合国的一国一票规则意味着，即便没有美国的支持，这一进程都将继续进行，并可能在未来几年内达成一项框架公约。

即使并非所有国家都同意，框架公约也会生效。冷战结束三十年后，世界秩序正在经历巨大的结构性变化。这一转变的核心是中国对美国霸权的挑战。

华盛顿应该将国际税收合作框架公约的谈判视为帮助塑造公平的全球税收规则的机会，这些规则得到了大多数（如果不是所有）国家的支持。忽视建设性地参与谈判，或者试图破坏谈判，都可能把发展中国家推向美国主要对手的怀抱。美国必须避免冒这一风险。

*本文编译：刘佳 华南理工大学公共政策研究院 副研究员

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