招商变局新机！无税收返还时代下地方招商引资的突围之路和应对之策

中商情报网讯：党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，要构建全国统一大市场，规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为。在税收优惠政策逐步退出历史舞台的今天，如何创新招商引资方式，如何加快培育和发展新质生产力，已经成为摆在各地政府面前的一道难题。本文旨在新的招商引资形势下，结合中商产业研究长期的产业招商研究经验和项目落地实践，研究提出破局思路和对策建议，以供参考。

一、变局：“卷”而“乱”的招商旧时代即将落幕

招商引资决定了一个地方未来发展的增量，是地方经济发展的源头活水，也是各地政府抓经济、促投资、强产业、出政绩的重要手段。长期以来，地方政府在招商引资上过度内卷内耗，恶性竞争，不时上演“血拼”式招商、“奖补式”招商、“跟风式”招商。一些地方政府为了获得好的投资项目，推出超常规的优惠政策，如拼土地资源，零成本地价出让、代建“豪华”标准厂房；拼税收补贴，实施税收返还减免，给予高额的开办费和装修补贴、工业用能补贴；拼环境环保，降低环保和能耗标准。还有一些地方政府，不顾地方产业条件，盲目跟风招引落地一批新能源、高端制造、数字经济类产业项目，引进后则“水土不服”“烂尾倒闭”。各种招商乱象导致“候鸟式企业”频繁套利，破坏了公平竞争环境，透支了政府公信力，带来了大量低效和重复投资，也带来地方财政入不敷出，严重影响了地方经济稳定性和可持续发展。

从国家层面看，在新形势下，亟需加快打破地方保护和市场分割局面，加快建设公平竞争的全国统一大市场。2024年以来，在全国审计工作会议、税务总局新闻发布会、全国税务工作会议、国家发改委的公告中，“清理地方违规税收优惠”“推进全国大市场建设”频繁出现和被提及。继国务院办公厅《关于规范招商引资行为促进招商引资高质量发展若干措施的通知》（国办发〔2024〕28号）后，国务院2024年6月发布的国令783号《公平竞争审查条例》于8月1日起正式开始施行。《公平竞争审查条例》第十条要求：没有法律、行政法规依据或未经国务院批准的影响生产经营成本的内容，如给予特定经营者税收优惠；给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴；给予特定经营者要素获取、行政事业型收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠等都将被严格限制。围绕构建全国统一大市场，《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》明确提出，要规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为。

从地方层面看，随着土地市场持续低迷，地方财政的日益吃紧，以及贯彻落实国家的最新工作部署，清理违规税费优惠政策的趋势逐渐加强。2024年1月，《江西省人民政府办公厅印发关于进一步深化省以下财政体制改革实施方案的通知》明确指出：各市县2025年前应逐步取消对所辖开发区、城市新区、风景名胜区等各类功能区以及特定行业、企业的财政收入全留或增量返还政策。2024年2月，《浙江省人民政府关于完善财政体制的通知》明确提出，严格落实退税减税降费政策，严禁虚收空转、收“过头税费”、乱收费，逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策。2024年2月，《湖南省进一步强化招商引资工作的政策措施》提出，除“一事一议”支持项目外，已享受同类政策支持的项目，不再重复享受。2024年7月，《上海市招商整改任务清单“二十条”》重磅发布,要求立即清理与税收挂钩的产业扶持政策,全面禁止“税收优惠政策”招商行为。

二、新途：因地制宜重塑构建招商引资新体系

中商产业研究院认为各地要充分利用好本地资源禀赋的独特性、充分挖掘好本地市场的潜力优势，围绕当地现有产业基础条件，对照对标新质生产力的要求，因地制宜探索招商引资的新路径、新模式和新手段，加快形成差异化的招商吸引力和竞争力。

（一）“用心”做好营商环境招商

营商环境是一个地区软实力和开放度的集中体现，是招商引资的第一竞争力，营商环境好，则市场信心稳，投资意愿强，企业干劲足。

1.打造最优的氛围环境。各地政府要营造亲商、友商、爱商、护商、安商、富商的浓厚氛围，打造市场化、法治化的营商环境，包括一流的市场环境、政务环境、投资环境、要素环境、创新环境、监管环境和人文环境，形成“人人都是招商大使，处处体现营商环境”的招商新格局。

2.做好最优的要素保障。各地政府要着力降低企业生产运营综合成本，破解企业融资难、融资贵问题，降低企业用电、用气、物流等成本，不断提升产业配套能力，塑造企业竞争的成本优势。优化“规划引领项目落地，项目决定资源配置”机制，统筹保障人力资源、能源、生态环境等要素，确保招引项目顺利落地。

3.提供最优的企业服务。各地政府要为企业提供优质普惠的全生命周期服务，建立健全走访服务企业和帮办代办服务机制，进一步精简审批程序、优化审批服务，落实“承诺制”“容缺制”，把“有求必应，无事不扰”的工作理念落到实处，做好企业创业期的“合伙人”、企业成长期的“店小二”、企业做大后的“守门人”，企业走出去的“护航员”。

（二）“赋能”强化资本基金招商

资本招商是指通过地方融资平台、产业基金等方式入股企业，通过投资带动产业项目落地，从而实现对当地经济和产业升级的带动的招商方式。目前，运用“投行思维”开展资本招商已成为各地“招新引精育强”的重要手段。

1.“集群化”组建产业基金。地方政府通过存量优化整合、新设立组建等方式，成立综合性母基金。结合地方传统优势产业、战略新兴产业的特色优势，组建细分领域产业基金。加强与市场基金联动，鼓励支持本地头部企业建立产业基金，围绕产业链、聚集上下游。通过政府引导、市场化运作、专业化管理，推动打造多层级、市场化、开放式的“产业基金矩阵”和“产业基金群”，实现资本链与产业链的有机结合。

2.“精准化”开展产业投资。政府产业引导基金要充当支撑企业长期创新和发展的“耐心资本”“战略资本”。探索构建适合本地产业需求的“资助—种子—天使—创投—产投—并购”投资基金运营体系，以风险投资甚至“合伙人”身份，主动参与到初创企业和新兴产业培育过程，通过投早、投小、投科技，充分激发创新创业活力。发挥“以投带引”作用，引导各类被投项目特别是龙头企业总部或制造基地项目优先落地，逐渐形成“设立一支基金，引入一家龙头，延伸一个业链条，打造一个集群”的模式。

3.“多元化”创新投资模式。要充分利用好融资租赁、供应链金融、银行融资、保险等金融工具，强化“投贷联动”“内保外贷”“投孵联动”机制。地方政府要结合项目的资金需求、可控性、投资分险、团队能力要求等情况，针对不同项目采用“子基金返投招商”“专项基金招商”“直投招商”“定增招商”“并购招商”等基金招商模式。常态化开展产业链专场项目路演、项目推介、资本项目对接等系列活动，提升招商资本效能。

4.“专业化”提升管理水平。加强产业专家队伍建设、专业投资团队培养、职业投资经理遴选，解决国企投资团队“不会投”“不专业”问题。针对种子、天使、创投、产投、并购基金等政策性基金设置合适的容亏率，营造宽容失败的氛围，破解国资“不愿投”“不敢投”困境。

（三）“聚势”开展产业链招商

产业链招商是在对本地重点产业链技术、市场、人才、投资动态分析研判的基础上，针对产业链薄弱缺失环节，招引吸引目标企业和项目落地，达到增加产业链综合竞争力和打造产业集群的一种招商方式。

1.“锻长板”做好优势主导产业招商。地方政府要围绕本地主导产业、新兴产业和未来产业编制产链关键环节招商图谱、空白环节招商图谱，明确“强链”“补链”“延链”方向，增强靶向招商的精准性。不断完善产业招商地图，挂图作战、按图索骥，加大对节点型、链主型、功能型项目的挖掘与招引。围绕主导产业打造平台型“链主”企业，通过“龙头企业招商”引进产业链“链核类”配套企业、“链创类”研究支撑机构、“链服类”行业协会组织。支持本地“链主”企业通过委托外包、市场采购、投资合作等方式，招引上下游优质企业落户，做大做强优势产业集群。

2.“布未来”做好前沿新赛道招商。地方政府要结合自身的基础条件，抓紧抢占未来制造、未来信息、未来健康、未来能源、未来材料、未来空间等产业新赛道，加快塑造产业新优势，引进落地一批新质生产力的项目。布局一批细分领域聚焦、专业能力突显、空间范围“小而精”的未来产业孵化加速园，深度链接外部科创资源，高质量孵化引进硬核科创企业，孕育布局一批“未来产业核爆点”。

3.“塑活力”做好现代服务业招商。地方政府要根据主导产业的配套需求，聚焦研发、设计、金融、科技、法律、人力资源、检验检测等专业服务领域，大力引进示范性强、成长性好、社会效益显著的生产性服务业项目。同时，地方政府要充分发挥自身人口、区位和旅游资源等优势，加大引进特色鲜明、品质卓越的生活性服务业项目，打造“康养+”“消费+”“旅游+”新业态新产品。

（四）“扬长”做好资源禀赋招商

资源招商是指依靠当地的自然矿产资源、农业特色资源、文化旅游资源、生态环境资源、人口人力资源等资源禀赋，针对性开展招商引资工作。

1.编制资源招商图谱。围绕本地的资源禀赋,委托专业咨询机构，全面系统梳理本地的能源资源、矿产资源、农业资源、文旅资源、生态资源等基本概况、分布情况，编制形成资源招商图谱，研究提出明确的招商方向和招商策略，形成投资机会清单和招引目标企业清单，加快将地方特色资源优势转化为招商优势和产业发展优势。

2.创新资源招商模式。发挥地方矿产资源优势，探索“开采+加工”“开发+消纳”“主业+副业”等模式，将本地资源优势和产业打包组合，带动上下游、左中右和关联产业发展。依托地方文旅生态资源，推动重点景区提质升级，丰富酒店餐饮、沉浸体验、体育赛事、夜间经济等旅游业态。发挥地方农业资源优势，探索“生产+加工”“生产+配送”“生产+电商”等模式，招引市场前景好、产业链条长、带动性强的特色农业产业项目。发挥地方人口劳动力资源优势，承接引进培育劳动密集型产业，降低企业用工成本。

（五）“筑巢”优化空间载体招商

园区载体是招商引资的主力军，项目建设的主战场，对外开放的主阵地。招商引资也亟需创新空间载体供给模式，突出园区承载能力建设，强化项目和企业的集聚效应。

1.创新招商载体供应模式。地方政府要制定激励措施，支持开展产业用地混合利用，支持拿地企业在单一用途产业用地内，可建其他产业用途和生活配套设施。实施“标准地供应”“长期租赁、先租后让”“弹性年期+有条件自动续期”等政策，充分保障招商项目的差异化用地需求。

2.打造生态型产业综合体。充分发挥各地开发区、高新区、产业集聚区、自贸区、保税区等招商引资主阵地的作用。各地园中园要加快从“地产思维”向“产业思维”转变，更加关注园区产业生态建设，在强化硬件基础设施基础上，同时提供更优的产业园区基础服务、园区内联合服务和园区外合作服务，打造集“产业发展服务、科技创新服务、生活配套服务、园区运营服务”于一体的综合服务保障体系，建设宜产宜居宜创的产业综合体。

3.搭建“反向飞地”招商平台。内地政府要跳出招商思维局限，充分结合本地产业需求，选择在粤港澳大湾区、长三角、京津冀等发达地区设立“飞地”招商平台，建设离岸招商中心。依托“飞地”招商平台，开展产业技术对接、资源共享、跨区域合作等活动。

（六）“创新”开放应用场景招商

场景是由基础设施、技术测试环境、产品应用市场和治理规则等构成的复合空间载体，是各地政府招商引资的新模式。

1.深度挖掘应用场景资源。各地政府要充分挖掘本地农业、工业、文旅、政务、交通、医疗、消费等领域应用场景资源，瞄准低空经济、人工智能、5G、大数据、自动驾驶、元宇宙等前沿新兴领域，发布应用场景“机会清单”。

2.推动应用场景项目落地。组织开展场景路演、场景对接等活动，通过揭榜赛马方式吸引国内外相关领域的企业、高校院所、服务机构等参与场景建设，推动先进适用技术项目落地，在应用迭代过程中加速形成有价值的产品方案和商业模式，培育壮大新经济新业态。

（七）“拓展”完善多元招商路径

随着市场变化、产业迭代以及企业需求多样性，依靠领导资源“关系式”招商、政府部门“摊派式”招商、外派驻点人员“扫楼式”招商的传统模式难以为继，亟待引入招商新力量、拓展招商新渠道、丰富招商新手段，形成招商引资的新模式和新打法。

1.引入招商新力量。各地政府要加快引入市场机制和专业团队提升招商的质量和降低投资的风险，特别是在发掘、对接、遴选、考察招商对象过程中，要充分发挥企业家群体、科学家团队、投资机构、行业协会、产业联盟，以及专业咨询机构等社会化力量的独特作用。开展全球招商大使选聘，发挥名人名流生态圈资源招商。依托本地国有企业组建专业招商公司，通过市场化招商做大做强本地优势产业。

2.探索招商新渠道。开展展会节会招商，制定“一展一策”“一会一策”专题招商方案，组织参加影响力大、产业契合度高的展会活动。开展科技招商，瞄准本地主导产业需求，将科技招商贯穿于“基础研究+技术攻关+成果转化+科技金融+人才支撑”全过程创新生态链条，加快集聚一批创新资源、落地一批创新机构、产生一批创新成果。开展中介招商，遴选优质招商中介机构和产业咨询机构，通过购买服务的方式开展合作招商。

3.拓展招商新资源。拓展乡贤招商资源，创新“乡情+乡贤”招商模式，编制在外乡贤名录，建立乡贤人才、乡贤企业信息库；常态化开展乡贤招商活动，聘请一批“乡贤招商联络员”和“家乡推介官”，推动乡贤以开办实业、总部回迁或以商引商、项目引荐等各种形式支持参与家乡建设。拓展校友会招商资源，充分挖掘本地高校校友会资源，探索设立校友会经济产业园，依托校友会、校友和校友企业，实现项目、资本、人才集聚。