中国实践智库｜秦天宝：以法治促进发展方式绿色转型

作者：秦天宝，中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长、武汉大学环境法研究所所长。

绿色是高质量发展的底色，建设美丽中国必须加快发展方式绿色转型。一方面，对高污染、高能耗行为或技术进行限制；另一方面，对低污染、低能耗等绿色科技创新和先进绿色技术予以促进。实现上述目标，就要以强化法治保障为重点，在立法、执法、司法、守法等层面予以优化。

良法是善治之前提，科学立法是发展方式绿色转型的制度依托。当前，我国在生态环境领域已经形成了以环境保护法为龙头的法律法规体系，不过通过立法促进发展方式绿色转型还有很多提升空间。从形式上看，当前立法更加注重对高污染、高排放行为的规制，对于净化污染、吸收二氧化碳等生态环境保护增益行为的促进机制则相对薄弱。从内容上看，循环经济促进法与清洁生产促进法等法律是专门针对绿色发展转型的立法，但事实上清洁生产往往也是循环经济的组成部分，分别立法容易导致法律体系分散化，难以形成整体合力。

对此，应坚持“绿水青山就是金山银山”理念，从内容与形式两个层面进行完善。具体而言，在内容层面，应当继续探索生态产品价值实现机制，以制度化的方式，打通生态价值向经济价值的转化渠道，进而通过市场内在机制自发引导社会向资源节约型、环境友好型社会发展。在形式层面，可以借助《生态环境法典》编纂契机，将循环经济促进法、清洁生产促进法等涉及绿色低碳发展的法律规范予以适当整合，促使形成完备的法律规范体系。

此外，还可以适当发挥地方立法的主观能动性，为促进发展方式绿色转型提供法治保障。如《上海市发展方式绿色转型促进条例》规定了发展方式绿色转型的基本管理制度与保障措施，并从能源发展、产业结构、生活消费等方面为发展方式绿色转型提供了全方位指引，有助于推动发展方式向资源节约、环境友好的绿色低碳模式转变。

法律的生命在于实施，严格执法是发展方式绿色转型的关键，公正司法是发展方式绿色转型的保障。从执法层面看，绿色发展转型需要从加强违法行为监管和强化绿色创新服务两方面入手。前者意味着行政机关应当积极运用大数据等新兴技术赋能监管，对企业排放行为展开动态监测，及时发现违法行为并进行查处。后者意味着行政机关应当构建服务型政府，为企业绿色创新扫清障碍，具体可以从以下三个方面发力：一是加强行政服务能力，减少审批事项，为企业绿色创新营造宽松的市场环境；二是实施包容审慎监管，当某些新兴技术未触碰安全底线时，可以先行观察，给予适度容错空间；三是积极出台财政、税收、价格、金融、政府采购等经济激励措施，增加企业绿色创新动力，引导企业加强绿色技术研发。

从司法层面看，应适当发挥司法的能动作用，通过司法向社会传递绿色低碳价值观。如实践中，部分法院在法治框架下合理发挥能动性，允许以技术改造抵扣生态环境损害民事责任，这种做法能够在实现生态环境修复目标的同时，兼顾企业的现实困难，有助于促进企业绿色低碳创新，值得推广。

全民守法是法治社会的基础工程，发展方式绿色转型最终有赖于全民绿色生产与生活方式的形成。一方面，应加强绿色普法教育与宣传，提高全社会绿色生活意识。节约资源、保护环境意识一旦形成，既能减少高污染、高能耗产品需求，也能增加对符合绿色发展要求产品的需求，实现对绿色创新的正向激励。有关部门要有效落实“谁执法谁普法”普法责任制，在全社会大力倡导绿色健康生活方式，引导公众形成良好消费习惯，为发展方式绿色转型奠定群众基础。

另一方面，应当加强企业生态环境合规管理，促进企业生产绿色转型。企业是社会经济活动的主要参与者，也是污染物质的主要生产者，更是绿色技术的重要发明者。强化企业遵守生态环境法律法规观念，增强企业绿色创新意识，有利于从源头减少环境污染、降低能源消耗，最终促进发展方式绿色转型。

需要指出，当前，我国能源结构仍然以化石能源为主，煤炭占据主导地位，产业结构也仍然偏重于高能耗、高排放的重工业领域，实现能源结构优化与产业结构绿色低碳转型的目标任重道远。不过这些挑战也是机遇，发展方式绿色转型既是实现人与自然和谐共生的必然要求，也是我国产业升级的新增长点，值得认真对待。近年来，我国新能源汽车、锂电池以及光伏产品“新三样”出口份额持续增加，助力我国外贸行业提质升级即是例证。对此，我们要进一步强化发展方式绿色转型的法治保障，以夯实制度基础促进生产、流通、消费等环节的全面绿色化，从而为培育和发展新质生产力提供新动能，助力高质量发展和美丽中国建设。

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