中国政法大学教授赵鹏：行政合规监管的动因、特点与理念

行政合规监管的动因、特点与理念

赵鹏：中国政法大学钱端升讲座教授、法治政府研究院院长

当下，我国正处于转变发展方式、推动高质量发展的关键时期。这要求立法和监管执法部门既要引导企业改变粗放发展方式，控制生产经营活动产生的各种负外部性，又要明晰责任边界，为企业创造稳定的预期，构建法治化营商环境。虽然理论界对刑事合规关注较多而对行政合规关注较少，但其实行政机关介入企业合规体系建设的行动并不少见。只是其涉及领域较广泛，监管部门不统一，并未冠以“合规监管”的名称。

行政合规监管动因多元

传统的行政监管，往往直接针对企业生产经营的产品、服务或者行为设定标准。例如，对产品或者服务提出技术设计要求、设置性能指标，对污染物排放行为进行控制等。为符合上述监管要求，企业自然需要建立内部的管理流程、质量控制体系等。然而，在传统监管框架下，合规体系建设更多是企业的自发行为，监管部门只是间接引导，算不上真正的“合规监管”。伴随着社会经济的发展和被监管产业的变迁，法律也开始授权政府直接介入企业内部治理，从而产生了可称之为“合规监管”的政府规制思路。在不同产业，行政合规监管有不同动因。

一方面，在已建立传统监管架构的产业，以行政合规监管补强既有监管体系效能。虽然法律已对企业的产品、服务和外部行为进行规范，但受制于预算、编制等行政资源的约束，行政机关不可能全面监测企业的相关活动。在涉及食品药品安全、生态环境保护等领域，一旦出现问题，可能产生无可挽回的损失。故基于风险预防的考虑，法律授权监管机构介入企业内部治理，推广实践中生成的企业合规管理经验。例如，《食品安全法》鼓励食品生产经营企业符合良好生产规范，实施危害分析与关键控制点体系，《药品管理法》要求相关企业遵守药品生产质量管理规范、药品经营质量管理规范、药物非临床研究质量管理规范、药物临床试验质量管理规范，等等。这些要求本质上就是对企业内部管理流程的合规指引，它们通过规章、技术标准等表现出来，并由监管部门或者第三方认证机构负责监督实施。

另一方面，在无法有效实施传统监管方式的领域，以行政合规监管作为替代性方案。在平台经济等新兴领域，产业生态复杂、技术和商业模式快速迭代，法律无法充分预设企业的行为标准，监管部门也缺乏充分的信息提出具体、清晰、可测量的行为准则与结果要求。因此，采取一种“法律原则规定+企业自我实施+监管程序控制”的规制模式。其中，法律主要是提出一些原则性、愿景性的要求，而且也并不期待监管部门采取自上而下的方式，将这些原则转化为实体性的规范、指引、标准。相反，法律授权被监管的企业在具体场景中进行判断、识别，并引入合理的方法来实施上述原则性规定，精细地平衡、协调各种合法考虑。由于实质性判断权被授予企业，监管部门更加注重从程序层面引导企业内部治理架构的完善，要求企业建立系统的预防、监控、报告、整改流程，确保企业将法律的期待内嵌于自身的技术设计和管理流程之中。

以《个人信息保护法》为例，大量关键性条文都是相对宽泛的。例如，处理个人信息需要与处理目的直接相关、限于实现处理目的的最小范围，自动化决策应当保证决策的透明度和结果公平、公正等。这意味着，如何执行规定不是一个非黑即白的问题，而是一个范围和程度的问题，企业有很大的判断余地。作为对冲，法律要求企业建立一系列的组织架构和管理流程，如对特定处理活动进行个人信息保护影响评估并对处理情况进行记录，指定个人信息保护负责人并负责对个人信息处理活动以及采取的保护措施等进行监督，建立健全个人信息保护合规制度体系并成立主要由外部成员组成的独立机构对个人信息保护情况进行监督，等等。通过这些程序性的监督，来弥补实体性外部控制的不足。

行政合规监管特点鲜明

对企业经营活动的行政监管与对违法经营活动的刑事追诉，虽然均可以归结为广义的公共规制活动，但是，与刑事合规相比，行政合规监管有着自身的特点。

其一，行政合规监管能够对企业合规体系建设施加更广泛的持续性影响。刑事合规仅在案件发生后发挥作用，它对企业经营活动是点状、偶然性的接触，且仅能够规范“涉案企业”。在行政合规监管中，主管机关可以对相关企业进行持续性规制。具体而言，事前可以通过行政许可条件要求建立相应的管理架构，事中可以通过监督检查、窗口指导、约谈等引导规范企业合规实践，事后可以施加行政处罚从而校正企业的行为模式。

其二，在行政合规监管中，行政机关拥有更充分的制度工具。刑事司法中，司法机关的法定职责是将法律规范适用于个案，针对具体案件给出追诉与否、定罪与否等结论，它们本身并没有指导企业合规经营的法定职责。当下，检察机关、审判机关开展合规指导工作中的权力，是从其追诉裁量权、对主观过错的解释权等司法权力中派生出来的，它们能够运用的制度工具相对有限。然而，行政活动不限于对个案进行处理，行政机关的权力更加广泛。无论是域外行政程序法中规定的规则制定（rulemaking），还是我国行政机关享有的规章、规范性文件、监管指引、技术标准等制定权力，都说明——行政活动的特征是设立专业的监管部门、聘用专业的人员，根据法律的授权，在与被监管产业持续互动中形成相关企业需要普遍遵守的行为标准。因此，当法律授权行政机关介入企业内部的合规流程时，监管部门拥有更为充分的制度工具。

正因如此，在已经被行政监管所覆盖的领域，如果行政机关根据法律授权已经有详细的合规要求，这些要求也应当成为司法机关设计刑事合规的重要参考，司法机关没有必要完全另起炉灶地去设计相应刑事合规方案。

应当贯彻合作规制理念

合规监管的基本思路在于，监管部门在程序上介入企业的组织架构、管理流程等，以撬动企业投入资源，解决实质问题。企业治理所需要考虑的因素比较复杂，如何在各种冲突的价值间进行取舍，往往高度依赖具体的场景。面对大量需要“具体问题，具体分析”的决策，国家无法提供统一的实质性标准。一方面，通过程序化的规范，监管部门避免将所有问题都变成需要政府介入的社会冲突。另一方面，以内部机制取代外部控制，可使社会子系统的自治得到保障。“创造一种结构性的条件，使得组织的‘良心’可以平衡外部世界的需求和组织自身的条件。”由此，既尊重问题治理的规律性，又施加了相应的社会制约。

要充分贯彻这种规制思路，就需要引导监管部门与企业形成一种合作而非对抗关系，充分发挥企业的专业性与信息优势，推动企业在具体场景中结合自身长期发展需求，作出合法合规的决策。因此，监管不宜聚焦于个别问题，应当引导企业形成一种自我反思的流程和文化，推动其不断提升治理水平。监管部门不能因为一些个别、细小的问题就对企业予以苛责，而应当重点评价企业的整体管理架构、整体治理机制是否在现有技术水平下尽到了最大努力，以及企业是否在学习中持续改进，等等。

• 文章来源：中国社会科学网