证券期货犯罪管辖的历史变迁和现状

本文作者：张启明、许明、戴盛赟

2024年以来，资本市场法治基础进一步夯实，监管机构针对证券期货违法违规行为出台多项政策法规，其中就包含了证券期货犯罪的管辖问题。证券期货犯罪案件专业性较强，往往存在民行刑责任的交叉，因果关系认定、证据链条的构建、结果的衡量较为繁琐，对办案机关的专业度要求较高，故相关罪名的管辖权几经变更。本文将立足各项规定，从《刑法》增设证券期货犯罪以来管辖权的历史变迁进行梳理，在此基础上总结阐明证券期货犯罪管辖的现状。

一、证券期货犯罪管辖历史变迁

（一）侦查机关对证券期货犯罪管辖的变迁

在《刑法》增设证券期货犯罪以来，该类罪名的侦查管辖权一开始属于犯罪所在地的基层公安局，并均在《公安部刑事案件管辖分工规定》及多次《补充规定》中确定为经济犯罪侦查局办理。

2003年12月，公安部正式成立公安部证券犯罪侦查局，实行垂直管理体制，负责处理证券期货犯罪案件，派驻证监会，统领全国证券期货犯罪案件的侦查工作。

2005年2月28日，由于证券期货犯罪案件的专业性，跨地域性，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布实施的《关于证券期货犯罪侦查局直属分局办理证券期货领域刑事案件适用刑事诉讼程序若干问题的通知》【公通字〔2005〕11号】，通知中明确了由公安部在北京、大连、上海、武汉、深圳、成都设立六个证券期货犯罪侦查局直属分局，直接承办证券期货领域重特大刑事案件，以解决证券期货犯罪案件侦查难的问题。此通知规定直属分局管辖以下案件：

（一）欺诈发行股票、债券案件；

（二）上市公司提供虚假财会报告案件；

（三）内幕交易、泄露内幕信息案件；

（四）操纵证券、期货交易价格案件；

（五）公安部交办的其他经济犯罪案件。

直属分局在办理上述前4类案件中发现的其他经济犯罪案件，应当移送有管辖权的地方公安机关，但直属分局管辖更为适宜的，由公安部指定直属分局一并侦查。地方公安机关办案中发现的上述前4类证券期货犯罪案件，原则上由地方公安机关继续侦查，但涉嫌主罪属于上述前4类案件罪名的，应当层报公安部，由公安部指定有关直属分局管辖。[1]

2009年11月4日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部印发《关于公安部证券犯罪侦查局直属分局办理经济犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的通知》【公通字〔2009〕51号】修改了部分侦查管辖权的规定，由公安部证券期货犯罪侦查局设立第一、第二、第三分局，分别派驻北京、上海、深圳，按管辖区域立案侦查公安部交办的证券领域犯罪案件，[2]经公安部指定，直属分局可以跨区域管辖案件。

此时基层侦查机关虽然理论上还有证券期货犯罪的管辖权，但由于该类犯罪大多需要证监会前置查处，基层公安机关实际已经几乎失去了证券期货犯罪的侦查管辖权。

2011年4月27日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、中国证券监督管理委员会联合印发《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》【证监发〔2011〕30号】的通知正式明确规定将证券期货犯罪交由地(市)级以上公安机关负责立案侦查。但在实践中由于客观形成的警力等问题，上级公安部门会将部分证券类案件指定给基层公安局立案侦查。

2016年11月，公安部为形成“上下联动、区域协同、多警合成”的打击证券期货犯罪新格局，正式确定辽宁省公安厅、上海市公安局、重庆市公安局的经侦总队以及山东省青岛市、广东省深圳市公安局经侦支队等五个单位为证券期货犯罪办案基地集中管辖证券期货犯罪案件，后来逐步增加浙江金华、江苏常州公安局经侦支队集中管辖证券期货犯罪案件，形成了公安机关专业化、跨区域的管辖格局，破除证券期货犯罪的网络化、广域化、职业化。

2024年4月16日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、中国证券监督管理委员会发布《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》，废除【证监发〔2011〕30号】意见，重申地（市）级以上公安机关负责立案侦查证券期货犯罪。

（二）监察体制改革后，地市级以上的监察委对部分证券期货犯罪拥有管辖权

2018年监察体制改革基本形成后，国家监察委分别在2018年和2020年分别下发《国家监察委员会管辖规定（试行）》和《中华人民共和国监察法实施条例》，两个文件明确规定公职人员在行使公权力过程中发生的背信损害上市公司利益罪；利用未公开信息交易罪；诱骗投资者买卖证券、期货合约罪；背信运用受托财产罪拥有调查管辖权。也就是说公职人员，包括国有企业管理人员，国有企业中的国家工作人员、或者国家参股企业中的国家工作人员在履行公职中触犯了上述四个犯罪，监察委具有管辖权，不在由公安机关管辖。根据司法解释证券期货犯罪由中级人民法院管辖的规定，鉴于证券期货犯罪的专业性、复杂性，监察委的证券期货犯罪案件原则上应当由地市级以上的监察委管辖。并且该类证券期货犯罪的管辖不适用《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》的规定。

（三）司法机关证券期货犯罪管辖权的变迁

检察机关、审判机关对于证券期货犯罪的专业性、隐秘性、职业性的敏感度不如站在侦查一线的公安机关，毕竟侦查的难度首先只有公安机关才能感受和体会，所以在公安部成立直属分局侦办重大证券期货犯罪案件后很长一段时间，证券期货犯罪的审判管辖依然在基层法院，提起公诉也由基层检察机关负责。直到2011年，为解决衔接问题，【证监发〔2011〕30号】发文时，在确定侦查机关是地级市以上公安机关的同时，两高一部一委才将审判管辖权交由中级人民法院，同级人民检察院负责提起公诉。

2012年3月14日，为贯彻执行上述《意见》，最高人民法院、最高人民检察院印发《关于贯彻执行〈关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见〉有关问题的通知》，明确2012年1月1日以后，证券期货犯罪的第一审案件，适用《意见》第十条的规定，由中级人民法院管辖，同级人民检察院负责提起公诉。至此，证券期货犯罪提级管辖制度就此形成。

此时《意见》中的“证券期货犯罪”包含：

《刑法》

第一百六十条 欺诈发行股票、债券罪

第一百六十一条 违规披露、不披露重要信息罪

第一百六十九条之一 背信损害上市公司利益罪

第一百七十八条第二款 伪造、变造股票、公司、企业债券罪

第一百七十九条 擅自发行股票、公司、企业债券罪

第一百八十条 内幕交易、泄露内幕信息罪，利用未公开信息交易罪

第一百八十一条 变造并传播证券、期货交易虚假信息罪，诱骗投资者买卖证券期货合约罪

第一百八十二条 操纵证券、期货市场罪

第一百八十五条之一第一款 背信运用受托财产罪

此时的证券期货犯罪从四个罪名演变为十一个罪名，此时上市公司提供虚假财会报告罪已经修改为“违规披露、不披露重要信息罪”。

从2019年起，为完成与公安机关集中管辖证券期货犯罪的衔接，集中优势办案资源，培养专业化办案检察团队，最高人民检察院在北京、上海、天津、重庆、辽宁、深圳、青岛等七个城市设立检察机关证券期货犯罪办案基地。以解决证券期货犯罪专业性强、办理难度大、办案机构分散不利于积累办案经验的问题。

2020年12月，最高人民法院在北京、天津、上海、重庆、深圳、大连、青岛、郑州等地设立八家“人民法院证券期货犯罪审判基地”，集中管辖证券、期货犯罪案件。至此，证券期货犯罪集中管辖的布局基本形成。

2021年9月，最高人民检察院驻中国证券监督管理委员会检察室揭牌成立，强化检察机关证券期货犯罪案件办理工作，指导地方检察机关证券期货检察专业化建设。

2024年4月16日，为依法从严打击证券期货违法犯罪活动，维护资本市场秩序，加强行政执法与刑事司法衔接工作，完善执法司法部门配合制约机制，重申证券期货犯罪的第一审案件由中级人民法院管辖，同级人民检察院负责提起公诉。为充分发挥办案基地、审判基地专业化办案优势，加大向证券期货犯罪办案基地交办案件的力度，依法对证券期货犯罪案件适当集中管辖。对于由犯罪地或者犯罪嫌疑人、被告人居住地以外的司法机关管辖更为适宜的，原则上指定办案基地、审判基地公安机关、人民检察院、人民法院侦查、起诉、审判。公安机关、人民检察院、人民法院的办案基地、审判基地所在地一致的，适当简化各环节指定管辖的办理手续，加快办理进度。

二、证券期货犯罪管辖的现状

历经三十年管辖的变迁，目前我国证券期货犯罪案件的管辖形成了以基本管辖配合专业化办案基地集中管辖为主轴的相对集中管辖格局，有效地发挥了办案基地的专业化办案优势，有利于加强办案机关专业化建设，提高打击证券期货犯罪专业化水平（管辖格局见下图）。

（一）基本管辖制度

根据三十年证券期货犯罪管辖的历史变迁，现在形成了证券期货犯罪的第一审案件由中级人民法院管辖，同级人民检察院负责提起公诉，地（市）级以上公安机关负责立案侦查，监察委管辖公职人员犯背信损害上市公司利益罪，利用未公开信息交易罪，诱骗投资者买卖证券、期货合约罪，背信运用受托财产罪四个证券期货犯罪为例外的基本管辖制度。

（二）侦查格局

以公安部成立证券犯罪侦查局，派驻证监会办公的同时，分管三个直属第一、二、三分局指导辽宁省公安厅、上海市公安局、重庆市公安局的经侦总队，山东省青岛市、广东省深圳市、浙江金华、江苏常州公安局经侦支队七个侦查基地办案形成的“上下联动、区域协同、多警合成”的打击证券期货犯罪的侦查格局。

（三）检察机制

以最高检派驻证监会检察室强化专业化队伍建设及办案能力，指导北京、上海、天津、重庆、辽宁、深圳、青岛等七个城市设立检察机关证券期货犯罪办案基地形成的专业性强、集中办案、经验丰富的检察机制。

（四）审判保障

形成了最高院监督北京、天津、上海、重庆、深圳、大连、青岛、郑州等地八家人民法院证券期货犯罪审判基地。集中管辖证券、期货犯罪案件，提高办案质效，锻造专业化审判队伍，为高质量、高标准维护资本市场稳定、国家金融安全提供了有力的司法保障。

注：四个直辖市的侦查由市公安局统一负责，北京证券期货犯罪案件集中管辖在2021年之前，由北京市人民检察院第二分院、第二中级人民法院集中管辖。2021年12月后，调整为北京市人民检察院第三分院、第三中级人民法院集中管辖。重庆市、天津市、上海市的证券期货犯罪案件均由市人民检察院第一分院、第一中级人民法院集中管辖。

注释：

[1]各直属分局管辖地区分别是：

北京分局：北京、天津、河北、山西、新疆（含生产建设兵团）；

大连分局：辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古；

上海分局：上海、江苏、浙江、安徽、山东；

武汉分局：河南、湖北、湖南、陕西、甘肃、宁夏；

深圳分局：福建、江西、广东、广西、海南；

成都分局：重庆、四川、贵州、云南、青海、西藏。

2008年公安部体制改革时已经撤销上述六个直属分局（也说合并）。

[2]直属分局管辖区域分别是：

第一分局：北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆（含生产建设兵团）；

第二分局：上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南；

第三分局：广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏。