四部门违规利用政务数据牟利2.48亿元 相关单位瓜分利润

最近，中国审计署发布了《中央部门单位2023年预算执行等情况审计结果》（以下简称“报告”），报告指出4个部门的7家运维单位未经审批，擅自确定数据内容、服务形式和收费标准，利用13个系统数据对外收费总计2.48亿元。政府机关利用政务数据牟利的问题被曝光。

审计署指出，依照规定，各部门应该按部就班地向社会开放其掌握的全国性政务和公共数据，以降低社会公众获取这些数据的成本。然而一些部门的监管不够严格，导致其所属的系统运维单位滥用政务数据进行违规经营和收费。

举例来说，交通部旗下的两家单位下属企业在2018年6月至2023年期间，违规收取了4个信息系统政务数据的费用，总额达1.45亿元，其中2023年的费用高达5183.37万元；教育部在2018年至2023年期间，旗下两家单位违规使用3个信息系统政务数据，共收费5865.7万元；工业和信息化部在2020年至2023年期间，旗下两家单位非法收取了5个信息系统政务数据的费用，总计2447.07万元，其中2023年为713.03万元；市场监管总局在2019年12月至2023年期间，旗下的一家单位下属企业违规使用1个信息系统政务数据，共收费2024.55万元。

除了政务数据牟利外，一些部门还存在着让基层承担沉重负担的节庆、论坛和展会活动、违规培训、评比表彰等行为，这些问题屡禁不止。此外，部门下属企业存在着经营混乱等违反财经纪律的行为。尽管各部门本级预算执行总体上相对规范，但下属单位存在着违反财经纪律等问题较为突出，这进一步印证了审计机关去年关于中央部门预算执行问题向下属二三级单位转移下沉的判断。

审计署重点审计了41个部门及所属346家单位财政预算拨款5824.04亿元，并关注了行政事业性国有资产管理使用情况，共发现各类问题金额226.26亿元，其中部门本级36.29亿元(占16%)，所属单位189.97亿元(占84%)。

有律师分析，虽然审计署的报告没有给出更多细节，但报告指向的可能是对外提供有偿信息服务的营利行为，例如，公民要查取一些信息，要通过特定网站交费之后，才可以查取。

律师指出，审计署之所以认定这些牟利行为违规，有两方面原因：一方面，政府部门或者具有公共服务职能的一些事业单位，使用财政资金或在履职过程中形成了政务数据和公共数据，所以，政务数据和公共数据具有公共资源属性，属于全社会的共有资源，因此，一些部门利用这些数据再去营利，是缺乏正当性和法律依据的。

另一方面，律师还表示，如果相关政务和公共数据属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的数据，那就具有开放的法定义务，而且政府部门不能设定任何门槛。他提到，国家数据局在去年成立之后，一直推动数据的流动和数据资源的开放，推动公共数据和政务数据的开放也属于重要工作内容。

“‘数据二十条’等指导意见出台，主线就是要促进数据高效的流通使用。”律师提到，“作为掌握大量数据的政府部门，推动政务数据和公共数据的开放，有助于数据要素流通赋能实体经济的的目标。”

2022年12月，中共中央、国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（即“数据二十条”），淡化数据所有权、强调使用权，创造性提出建立数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”，为数据确权和交易定下基调。“数据二十条”要求推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。

政务和公共数据开放能释放经济价值，但也需符合数据安全要求。其他专业人士指出，政务数据与公共数据存在一定区别，政务数据具有较强的行政管理属性，不当然以共享为原则，也不当然地对外开放。政务数据所包含的有价值信息更多，因而需要更高程度的保护，例如限制或禁止对外流通，以及更为严格的授权获取或使用程序。

专业人士认为，“利用政务数据牟利”，可能是原本属于仅可以在国家机关或行政机关等政府部门内部流通的数据被非法进行交易，相关单位从中牟利；也可能是相关单位与市场主体进行非法合作，利用串标等手段——将原本应当进行严格审批程序才能被获取的数据，以内定等方式进行授权垄断，相关单位从中瓜分利润。

以2023年衡阳政务数据特许经营模式被叫停为例，将所有政务数据资源作为一个整体进行单一拍卖将导致所有数据资源的运营权被一家垄断，显然这种做法过于仓促，也不利于后续的监管。相比之下，杭州首先确定了首批公共数据授权运营的范围：金融、医疗健康和交通运输领域非禁止开放的公共数据。并且针对这三个领域，分别授权不同的主体进行运营，在一定程度上实现了对授权运营主体权利的限制。

2023年10月23日，杭州市将健康医疗领域的公共数据授权给阿里健康，授权运营期限两年；同年11月10日，衡阳市以18.02亿元的挂牌底价，出让政务数据资源和智慧城市的特许经营权，但仅五天后，该交易在一片争议声中撤回。

总的来看，审计署此次披露的内容对各方都具有警示作用。中国目前在数据领域的法律规范和引导方面仍处于探索阶段，问题的出现将促使相关对策的制定。政务数据被用于谋取利益的新现象，实际上也为国家数据领域的立法提供了一些方向。在倡导政府部门数据共享的同时，也需要重视数据处理各个环节的合规性和保护工作。