下半年财政政策基调已定！专家建言增发国债

2024.07.04

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导读：部分专家建议可以考虑加大国债发行等政策来进一步稳经济。

作者 |第一财经 陈益刊

中国经济上半年延续回升向好势头，其中离不开积极财政政策发力。下半年经济发展仍面临有效需求不足等挑战，而下半年财政政策基调已经明了。

近期公开的《国务院关于2023年中央决算的报告》（下称《报告》）中，在谈及下一步财政工作重点时，首要是加大财政政策实施力度。这主要包括加快发行各类政府债券，合理加快财政资金拨付和支出进度等。

除了落实年初部署的积极财政政策外，部分专家建议可以考虑加大国债发行等政策来进一步稳经济。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，在当前经济形势下，可考虑增发国债，扩大总需求，确保必要支出力度。同时加快专项债发行，并尽快形成实物工作量，推动财政支出增速快速回升。

“下一步财政政策和准财政政策在弥补总需求不足方面还有发力空间，这包括适度上调超长期特别国债和新增地方政府专项债发行规模，增加抵押补充贷款（PSL）额度，以及进一步发挥政策性开发性金融工具在支持基建投资方面的作用等。”东方金诚首席宏观分析师王青告诉第一财经。

上半年财政发力稳经济

今年上半年中国经济持续回升，一季度经济增长5.3%，二季度市场普遍预计经济增速略有放缓。在助推经济稳定增长方面，积极财政政策发挥了重要作用。

罗志恒认为，今年上半年，积极的财政政策继续加力提效，财政支出受去年增发国债资金的带动保持一定强度，结构上保民生和稳基建是发力重点。

根据财政部数据，今年前5个月，全国一般公共预算支出约10.8万亿元，同比增长3.4%。其中中央一般公共预算支出同比增长10.2%，地方一般公共预算支出同比增长2.4%。

从全国一般公共预算支出主要科目来看，基建类支出保持较快增长，如前5个月城乡社区和农林水支出分别同比增长9.5%和12%。民生类支出得到保障，比如社保和就业支出同比增长4.5%等。

“今年上半年中央加杠杆推动财政支出力度增强。前5个月中央一般公共预算支出增速明显强于地方，农林水、城乡社区支出增长较快，有力地支持了基建投资。”罗志恒说。

王青表示，上半年积极的财政政策在稳定宏观经济运行中发挥了重要作用，这集中体现在1~5月基建投资（不含电力）同比增长5.7%，与去年全年5.9%的增速基本持平，有效对冲了房地产投资下滑的影响，稳定了整体投资增速。

上半年财政政策发力除了扩大有效需求外，在支持经营主体健康发展、推动经济高质量发展、兜牢民生底线等方面，也发挥了重要作用。

王青表示，今年财政政策落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展。这是1~5月高技术制造业增加值同比增长8.7%，投资同比增长10.4%，都不同程度高于去年全年增长水平的一个重要原因。

不过，今年以来房地产市场持续低迷，土地市场延续下跌势头，叠加地方发债进度慢于去年同期，一定程度上制约了地方财政发力。

财政部数据显示，今年前5个月，全国政府性基金预算支出约2.8亿元，同比下降19.3%。前5个月全国财政广义支出（全国一般公共预算支出和政府性基金支出之和）同比下降2.2%。

“前五月广义财政支出同比下滑，而2022年和2023年全年广义财政支出增速分别为3.1%和1.3%。这意味着从财政政策强化逆周期调节的角度看，下一步广义财政支出还有进一步扩大的空间。”王青说。

罗志恒表示，地方支出增速相对偏慢，主要受到土地出让收入进一步下行、专项债发行进度偏慢等因素制约。今年1~5月，国有土地使用权出让收入同比为-14%；1~6月专项债发行进度仅为38.3%，低于2022年、2023年同期。

“但从三季度地方债发行计划来看，预计三季度持续专项债发行规模将明显增加，有助于扩大有效投资、发挥稳增长作用。”罗志恒说。

接下来加大财政政策实施力度

尽管今年以来经济运行总体平稳，但外部环境更为复杂严峻，而国内有效需求仍显不足，企业经营压力依然较大。

在这一背景下，前述国务院《报告》要求加大财政政策实施力度。比如发行并用好超长期特别国债，集中力量支持办好一批国家重大战略实施和重点领域安全能力建设中的大事要事；加快增发国债资金、地方政府专项债券资金和中央预算内投资使用进度，放大政府投资带动效应，争取早开工、早见效。

罗志恒表示，展望下半年，经济仍将延续回升向好态势，考虑到下半年同期基数较二季度抬升，预计三、四季度GDP同比或在5%左右，全年增速在5.1%左右。

他认为，在国务院相关部署下，中央财政的国债资金项目建设将加快形成实物工作量，地方专项债三季度也将加速发行，而稳地产新政预计促进市场温和修复，地方财政支出增速有望边际提升，特别是经济大省稳增长能力有望进一步发力。

根据机构测算数据，今年下半年预计政府债券净融资约5.6万亿元，比上半年增加约2万亿元。

王青认为，伴随超长期特别国债于5月开闸发行，而地方政府专项债发行也在5月之后明显提速，下半年广义财政支出同比增速有望明显加快，这将对下半年基建投资形成有力支撑，从而继续发挥好基建投资的宏观经济稳定器作用。

他表示，在结构性减税降费重点支持新质生产力发展的同时，下半年财政政策有可能在促消费方面发挥更大作用。

比如6月财政部下达2024年财政贴息和奖补资金64.4亿元，用于2024年汽车以旧换新中央财政补贴资金预拨。预计各地配套补贴措施也会跟进。这意味着下半年财政政策在支持大规模耐用消费品以旧换新方面将进一步加码。

罗志恒认为，下半年经济形势仍面临不确定性，关键在于房地产对地方财政的影响，房地产市场历经长时间调整后若能在年内企稳回升，有助于缓解地方财政紧平衡，进而推动相应投资回升。

他建议，充分研究考虑是否追加年内预算赤字规模，新增赤字可通过增发国债实现，弥补因税收和土地出让收入下行而减少的支出安排，确保必要的支出强度。

王青也建议，在市场有效需求不足的背景下，财政政策及时补位，与货币政策协同发力，有助于缓解居民消费价格指数（CPI）持续在零增长附近徘徊、工业生产者出厂价格指数（PPI）同比处于负值的被动局面，推动宏观经济较快回归常态化运行轨道。

除了财政加力外，前述国务院《报告》还要求，下一步财政要推动发展转方式增动能提质量；加强基本民生保障；深化财政管理改革；完善地方政府债务管理等。

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