城投总部，哪些部门最核心

自2023年底，国务院下发了《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发[2023]35号以来，地方国有企业被分为三类： 地方政府融资平台、按照地方政府平台管理的国有企业、普通国有企业 。

这也为地方平台公司明确了未来的转型发展的三类方向：“平台类”公司、“转型类”公司和“产业类”公司。地方平台公司的组织结构的演变和调整也将逐步适应上述三类转型方向的要求，不断培育新的专业能力、寻找新的市场化方向、孵化新的组织团队。

笔者最近接触了多个区县级平台公司，在公司总部部门如何设置、如何专业能力打造、是否设立子公司等方面均存在一些共性的管理困惑和需求，本文希望通过以下和组织优化有关的探讨话题，分享一些我们的思考和建议。

平台公司的组织架构

应该把握什么样的原则？

对于地方平台公司，我们通常建议把握以下五个方面原则：

1

符合政策要求

平台公司作为国有企业的一种特殊类型，首先需要符合国有企业改革的统一安排，服从国资监管各方面要求，如健全党组织设置、加强纪检监察机构、完善内部审计组织体系、设立安全生产管理机构等。

2

适配能力建设

平台公司的部门建设要避免“空心化”、“机关化”，系统形成一套契合战略和管控实施需要的总部核心能力，能力的建设应符合公司未来发展的重点方向。

3

解决问题导向

基于当前公司组织结构中存在的突出问题，考虑部门设置是否存在“职能缺失”“职能弱化”“职能错位”“职能重复”等问题，从而有针对性地进行完善。

4

精简高效清晰

坚持按需设部，保持总部精简，相近或有密切联系的专业职能需要整合归并，确保部门的职能职责边界清晰，减少部门壁垒，减少重复性工作，既有分工又有合作，有效节约资源，保持整体效能最大化。

5

动态循序渐进

平台公司的组织部门设置通常会受到上级国资管理部门监督与管理，同时根据公司职能转变、规模增长、任务安排和业务发展等变化进行适时调整，做到“有增有减、动态调控”。

平台公司总部

应该设立哪些部门？

随着地方平台公司转型改革的深入推进，平台公司除了需要继续做好融资和项目建设等非市场化工作，还需要围绕城市的发展和运营，积极开拓片区开发、资产运营、城市服务、产业培育和金融投资等市场化业务。

在组织机构设置上也需要服务于公司业务方向和组织能力建设，一方面以融资和项目建设为核心，其中融资部门、工程部门作为核心职能部门，做好融资发债、项目申报以及在建工程管理等工作，保持现有核心业务稳定存续；

另一方面，要以加强市场化业务管控为核心，在市场化业务开展初期，总部部门需要设立一些业务管理部室，如开发部门、投资部门、资产管理部门，规范业务标准，加强体系建设，强化资源整合。同时，需配置业务保障部门，如战略规划部、企业运营部、招标采购部等，重点是引导业务方向、加强目标考核，降低业务成本。当市场化业务相对成熟后，可以设立独立子公司，自主经营、自负盈亏，下放总部部分业务职能。

平台公司的部门数量

如何把握？

地方平台公司未来的组织架构趋势还是以“管资本”为主，形成“小总部+大产业”的组织架构体系。公司的总部部门数量不宜过多，部门职能不宜过少过简，人员编制数量必须可控，部门设置和人员数量必须符合公司当前的发展阶段、功能定位、业务范围和资产规模。

如某地市出台国有企业机构设置与编制管理的政策规定，要求内设机构的设置应以职能为依据，不求上下对应，职能相近、任务较少和工作量不大的部门应合并设置，推行“扁平化”、“大部门制”管理。按照分类管理的方式，将市属国有企业按照规模大小分为一类企业、二类企业和三类企业。

其中一类企业总部人员（含领导班子成员）编制总量不超过8X人、二类企业不超过6X人，三类企业不超过5X人核定，编制总量每三年为周期进行调整。在部门数量上，通过限制总部中层正副职编制数进行控制，一类企业中层正职不错超过10名、副职不超过15名，二类企业中层正职不超过9名，副职不超过9名。由此可以判断出，该市平台公司总部部门数量上限为9-10个。

平台公司总部应该扮演什么样的角色

发挥怎样的作用？

从顺应平台公司转型趋势、充分发挥集团资源禀赋以及培育集团造血能力的要求看，平台公司总部明确功能定位，进一步区分集团总部“裁判员”和二级单位“运动员”的角色划分，集团总部应作为“战略统筹主体”，以战略规划、投资决策、资源配置、风险防范、专业管控、考核评价作为核心职能，根据集团发展战略及管理要求聚焦于平台能力建设，着力打造六大平台功能：

1

战略规划平台

制定集团发展战略及中长期发展规划，指导子公司中长期发展要求及经营目标，完善战略制定、实施、评价、调整的闭环管理机制，确保集团战略的一致性和协同性，促进集团战略目标达成。

2

投资决策平台

聚焦集团重大投资决策管理，牵头开展集团重大项目投资、重大固定资产购买/处置、对外股权投资、对外融资/担保等工作，规范投资全过程管理，监督防范投资风险，促进国有资本保值增值。

3

资源配置平台

统筹协调集团资源配置，根据集团统一规划和子公司需求安排资金调配、资产划拨、重大项目任务分配、人力资源统筹，提升资源配置和利用效率，提高集团整体竞争力。

4

专业支持平台

强化集团专业引领与专业服务能力，在资金核算支持、人才培养支持、数字化服务支持、招标集采支持、成本管控支持、技术服务支持等方面赋能子公司，提高关键业务的共享协同水平，实现集团整体经营效益最大化。

5

考核评价平台

牵头制定并分解子公司的经营计划目标，定期监控关键的财务和运作指标，监控子公司主要经营举措及重点项目的完成情况，对子公司经营班子进行考核和激励，健全经营预算管理机制和绩效评价体系，保障集团经营目标的落地实现。

6

风险防范平台

聚焦集团风险防控体系建设和重大风险防范监督处置功能，全面加强风控、审计、纪检、监察、巡视、后评价等专业监督力量，充分发挥总部各职能专业管控的协同作用，发挥监督合力，加大问责力度，有效防范各类经营风险事项的发生。

平台公司总部应该扮演什么样的角色

发挥怎样的作用？

推动市场化业务的专业化运营已经是当前地方平台公司的发展共识，但是先在集团层面设立一个事业部直接管理市场化业务，还是直接独立成立一个子公司更合适，目前对于不同发展阶段的平台公司，两种方式均各有利弊。

1

成立事业部

本质上是通过公司部门化的方式开展业务，并没有做实子公司，但可能会以子公司的壳来开着业务，签订合同，内部实行独立结算，业绩结果接受考核。

⫸ 优点

1） 作为集团内部的一个部门，在集团优质资源整合、业务统筹方面更加便捷；

2） 业务协同性、战略一致性更高，事业部直接受到集团战略指导，业务方向与集团战略保持一致，在与其他部门协作时共享信息和资源，业务协同性更强；

3） 考核激励相对独立，事业部作为独立的经营单元，接受集团独立考核，经营成果和业绩直接相关，有利于激发积极性和创造力。

⫸ 缺点

1） 灵活性受限，作为集团总部部门的一部分，缺乏一定的独立自主性，可能受到更多集团内部决策流程和管理规定的束缚，决策过程可能较长，影响市场反应速度；

2） 风险不易隔离，事业部的运营风险可能直接影响到整个集团，一旦产生业务纠纷、法律诉讼，集团公司将成为纠纷主体，缺乏一定的风险隔离机制；

3） 不利于真正市场化运作，未来集团希望推动业务专业化运作，并对外进行模式输出，事业部模式相比子公司不利于业绩积累、品牌打造和市场估值，如果涉及混改，依旧需要将子公司做实。

2

成立子公司

推动市场化业务实现公司化运作，真正做实子公司，子公司以独立法人对外发展业务，内部设立相关职能部室和业务部室。子公司与集团为母子公司关系，接受集团统一管控，明确与集团权责边界，在集团授权下进行经营管理与业务决策。

⫸ 优点

1） 灵活性和自主性更高，子公司具有独立的法人地位，享有较大的自主经营权，能够更快适应市场变化，决策更加灵活高效。同时，子公司具有独立的财务体系和核算体系，能够实现自主经营和自负盈亏；

2） 有利于专业化发展和打造品牌，子公司可以专注于某一业务领域的发展，有利于深化行业理解和专业化运营，形成专业化的竞争优势，促进业务创新和品牌塑造；

3） 有利于推进混改，子公司可以通过混改的方式引入社会资本、专业团队和成熟经验，增强企业的业务竞争力，但混改的前提是需要有独立子公司在股权层面实现合资合作；

4） 风险实现有效隔离，子公司的财务和法律责任相对独立，经营风险被限制在一定范围内，不会对集团母公司或其他业务造成直接影响；

5） 市场化激励更充分，独立子公司有利于开展更为灵活的激励机制，比如股权激励、利润分红和建立职业经理人制度，有利于吸引更多外部投资和人才。

⫸ 缺点

1） 资源获取成本高，相比事业部，子公司可能需要独立筹集资金，作为集团子公司在融资授信、洽谈合作方面不如集团整体更有位势，公司资源获取和管理成本较高；

2） 协调难度增加，与集团其他部门的协同可能不如事业部顺畅，需要更多的沟通和协调工作；

3） 管理复杂性高，子公司自身需要建立完备的公司内部规章制度流程和公司治理结构，对集团的管控体系能力的成熟度要求较高，需要集团给于授权，在授权范围外的决策事项，需通过集团层面的决策流程，效率相对较低。若缺乏有效管控，子公司可能追求短期利益而偏离集团长期战略方向。

平台公司组织结构是一个逐渐演变、循序渐进的过程，一方面会遵循常见组织演变规律，如从单一项目制、职能制、到事业部制、子公司制，最后向集团型组织进行演变。另一方面，也需要伴随着深化国企改革、地方国企重组整合以及完成地方政府相关指令性任务等要求，不断调整、增减自身的组织架构，最终实现以“管资本”为导向，多产业板块协同发展，集团总部精简高效并价值彰显，集团管控与授权体系成熟健全，公司治理体系科学高效，有效推动国有资本做强做优做大，实现国有资本的布局优化和国有资本回报提升。

来源：山东明源云，本文已获授权，对原作者表示感谢。

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