研究｜田长制在耕地保护行动中的困境及策略思考

编者注：近年来，我国耕地资源的保护工作日益受到重视。随着乡村振兴战略的不断推进，如何更好地保护耕地资源，促进农业稳定发展已成为当务之急。耕地保护田长制度的实行，为耕地保护工作提供了一种新的思路和方式。目前，全国多地推行建立田长制，以分级联动全覆盖的耕地保护网格化监管，畅通耕地保护的“最后一公里”，构建网格化的耕地保护监督体系。

一、实行田长制的重要意义

①促进耕地管理有序化

在耕地保护方面，田长制模式能够促进耕地所有者的使用行为更加有序化，减少农户之间因为掌握不同信息而产生的认知偏差，同时有效解决田间道路的治理、田间排水体系的构建等管理问题，并帮助有序推进土地的管理和整治。

②促进管理方式科学化

田长制实现了从耕地土地分散经营向集体经营的历史性转变，管理人员在维护耕地生态安全等方面，从过去单纯的人工巡查和监管，转变为更加科学化的管理方式。通过应用新技术，例如卫星遥感、无人机航空影像等，有效地掌控农田的分布，用于保护耕地的实时变化，促进农业可持续发展。

③提高耕地利用效率

实施田长制度不仅可以强化耕地用地管理，还可以提高耕地利用效率，控制耕地荒漠化、沙化和固定化等问题，激发耕地的生产潜力，提高耕地的产值和利益。

④促进农村经济发展

首先，田长制通过借助现代化技术手段，提高农业综合效益，支撑农业农村现代化发展。其次，还能建立特色品牌，推广科学技术，在农产品的生产加工和销售等方面，为农民提供各种形式的服务来增加农村收入和拓宽就业机会。

⑤强化自我管理和自治

推广田长制属于耕地资源的民主管理方式之一，此时耕地所有者成为管理耕地资源的一分子，也是政府管理、社会组织和市场因素的参与者。他们将积极地参与到田块管理、制定决策、耕地经营、发展资金等方面，提高了耕地的治理水平和自治能力，同时也强化了参与者的自我约束。

二、田长制在耕地保护行动中的困境

①群众参与度不高

实行“田长”责任制，一级向一级负贵，逐圾签订目标责任书,压实地方党委、政府责任的基础上，将田长制责任体系延伸至村级，在“田长制”实施文件关于考核内容、激励标准等规定上，制度与实际工作脱节，导致在实际工作过程中，存在“上热下冷”的现象，到了村社一级，很多群众甚至不知道有“田长制”制度，也不清楚“田长”是谁，工作难以得到群众支持，影响耕地保护、监管和农作物的种植生产。

②管理重叠和协调不力

首先，耕地保护工作涉及多个部门，在各个部门之间缺少有效的沟通和协调。其次，数据没有做到共享，在实际工作中，若每个人的app账号数据全独立，加上部分农民在发现问题时反馈不充分，导致工作效率低下，很有可能造成重复工作。

③新技术手段应用不广

目前，新技术手段应用如卫星监测、视频监控大多停留在部省两级，大部分基层仍采用人工巡查举报核实、实地踏勘等方式进行保护耕地，并未有效享受新技术应用带来的便利和成果。

④经济收入效益低下

一方面，近郊优势使得农民收入主要来自进城务工收入和财产性收入，粮食种植效益低、支出成本高“种粮一年，不如进城务工一周”，所以在“田长制”实施过程中，农户响应积极性不高，全社会共同参与机制有待建立。

另一方面，由于中心城区土地流转费用高、粮食种植比较效益低、加之农业生产基础条件不完善、机械化条件受限、劳动力缺乏等原因，难以吸引外来投资者对粮食种植实行规模化经营，撂荒地复种问题难以解决。

⑤村民人力投入有限

身兼数职情况较为突出。田长制工作主要由各村村干部施行，工作虽有序推进，但由于村干部人数有限，身兼数职情况较为突出，除了要完成田长工作以外还有大量的基层工作需要处理，因此在巡田或巡查方面质量不高，导致田长制工作实际成效有所偏差。

三、如何更好地推行田长制

①压实耕地保护监管责任

在田长制实施过程中，注意实现多级联动全覆盖的耕地保护网格化监管，将永久基本农田保护任务落实到责任人、责任地块和责任网格。各级责任人要明晰自己的责任范围，充分调动村民自主管理农田的积极性，做到有困难要负责，有问题要追责。

②建立严格的巡田制度

建立巡田制度，明确巡田责任、方式、频次等要求，推动各级田长及时掌握责任区域农田保护利用情况。各级田长要定期督查高标准农田管护运行情况，建立与基层执法监察早发现、早报告、早维修、早整顿巡查机制，对管护问题做到“早改”，切实有效维护高标准农田设施。

③强化科技管理支撑

充分利用卫星遥感、无人机探测等技术手段，对辖区内违法占地、耕地保护情况进行实时监测监管，第一时间向基层推送最新遥感影像。依托国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”，加强耕地保护信息化建设，对耕地现状、耕地开发复垦、耕地占补、违法占用及整改落实等情况进行全程在线监督管理。此外，各级自然资源规划和农业农村部门可采取永久性基本农田数据库共享机制，适时有效地解决谁保护、谁种植、如何种植的问题。

④整合耕地保护队伍

将耕地管理与村庄治理相融合，依靠现有的护林员和水资源管理员等队伍实现村级耕地的日常巡查，实现田长、湖长、河长等多“长”合一。可利用数字网格化系统，有效弥补人力巡查监测不够充分的短板，同时创新耕地保护共同责任机制，基本确立耕地保护工作格局，健全配套制度，保持耕地数量总体稳定，合理布局永久基本农田，进一步提升耕地质量和利用水平。

⑤严格考核奖惩制度

落实落细各项执法制度，建立田长逐级考核通报点评机制，强化保护利用责任机制、质量评价机制、奖惩机制，对成绩突出的镇、单位和个人进行表彰奖励，对工作不力、责任落实不到位问题突出的个人进行约谈，严重失职渎职的将依法依纪追究责任。田长制执行情况纳入党政领导班子与领导干部综合考核评价以及领导干部自然资源资产离任审计，作为干部提拔任用条件之一。

总结

田长制为落实可持续发展战略提供了重要的工具和实践经验。在推广田长制的过程中，需注重农民的参与，发挥田长的专业能力，充分发挥集体利益的动力机制，同时也需要进一步完善相关机制，明确权责、规范管理、加强监管、完善配套措施，维护田块管理的长效性，增强农民的合作信心，提高民主性和科学性，不断摸索和拓展农村的农业管理模式，促进城乡协调发展。