检查发现仓库（厂房）改变使用性质了，消防管还是住建管？

这种事儿还是挺多的，特别是把丁戊类场所改为丙类，那么检查发现这种情况，由谁管呢？

目前主要有三种观点：

第一种观点是由消防部门处理，丁戊类场所改为丙类后，该场所的消防设施、器材等配置不符合国家标准、行业标准。

法律依据为《中华人民共和国消防法》第六十条（单位违反本法规定，有下列行为之一的，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款：（一）消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置不符合国家标准、行业标准，或者未保持完好有效的）；

第二种观点是由住建部门处理，丁戊类场所改为丙类后，该场所未经消防设计审查验收或备案。

法律依据为《中华人民共和国消防法》第五十八条（违反本法规定，有下列行为之一的，由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款：（一）依法应当进行消防设计审查的建设工程，未经依法审查或者审查不合格，擅自施工的；（二）依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格，擅自投入使用的；（三）本法第十三条规定的其他建设工程验收后经依法抽查不合格，不停止使用的。对于备案工程，法律规定建设单位未依照本法规定在验收后报住房和城乡建设主管部门备案的，由住房和城乡建设主管部门责令改正，处五千元以下罚款）；

第三种观点为由城乡规划部门处理，丁戊类场所改为丙类后，变更了房屋使用用途。

法律依据为各省的城乡规划条例，如《广东省城乡规划条例》第四十七条 房屋使用人应当按照建设工程规划许可证或者房地产权证书载明的用途使用房屋。确需变更房屋用途的，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理变更手续。

丁戊类场所改为丙类，是否属于规划法上的“改变使用用途”目前存在争议，从建设工程规划许可证或者房地产权证书的主页上看，一般用途中不会明确场所的火灾危险性，但在其附件图纸中都有明确。笔者认为丁戊类场所改为丙类应属于用途变更，理由：颁发工程规划许可证时，建筑层数、建筑间距等都是必审要素，而丁戊类场所改为丙类场所后，建筑的最多允许层数与防火间距均发生了调整，如三级耐火等级的建筑而言，丁类可以有3层，丙类厂房最多只能2层，防火间距也不完全相同，该种情况下，由丁戊类改为丙类，已与原来的规划层数及间距不同，应经规划重新审批。当然，有争议也没有关系，可以该场所“涉嫌”改变房屋使用用途抄送规划部门，具体判断以规划部门意见为准即可，消防或住建发现后负责“抄送”规划部门即已完成履职。

上述三种观点，到底哪种观点正确？又如何适用？厂房（仓库）设计为丁戊类，在后续的使用中作为丙类用途，按照是否发生装修行为分两种情况：

第一种情况为丁戊类厂房（仓库）擅自改为丙类用途，未重新进行装修等改建行为。

原场所已具备丁戊类消防手续，后续使用中因场所未发生建设行为，不属于住建部门负责的“建设工程”范畴，不能适用住建部58号令中关于“按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程”之规定，所以该种情况不属于住建部门管辖范畴。

消防部门在检查中发现了消防设施、器材等配置不符合国家标准、行业标准或其他消防违法行为，应按照《中华人民共和国消防法》进行处罚；对涉及由丁戊类场所擅自改为丙类场所的行为，擅自变更了房屋使用用途，应抄送城乡规划部门处理。

第二种情况为丁戊类厂房（仓库）擅自改为丙类用途，重新进行了装修等改建行为。

这种情况比较复杂，涉及消防、住建及规划部门适用法律，首先要搞清楚消防设施、器材等配置不符合国家标准、行业标准及丁戊类场所改为丙类后该场所未经消防设计审查验收或备案，到底属同一个违法行为，还是两个违法行为的问题。关于这一个问题，主要有两种观点：

（一）属于一个违法行为。理由：消防设施、器材等配置不符合国家标准、行业标准，是作为未经消防设计审查验收或备案的结果行为而存在的，即作为一个普通的投资者，不懂消防的相关法律与技术规范，未办理消防设计审查验收或备案手续，未经过专业的设计与施工，该场所的消防设施、器材等配置绝大数情况下是不符合消防标准的，这其实是“事实上的一行为”，应按照牵连违法行为原理（当事人出于一个违法目的，实施了一个违法行为，其违法手段行为或结果行为又符合其他违法行为的构成要件），丁戊类改为丙类，当事人只有一个未办理消防设计验收或备案的目的与行为，但刚好又符合防设施、器材等配置不符合国家标准、行业标准违法行为的构成要件，参照刑法上的想象竞合，择一重法处罚即可。

（二）不属于一个违法行为。理由：《中华人民共和国消防法》对未经消防设计审查验收或备案以及消防消防设施、设备等不符合标准的违法行为分别进行了规制，也设置了不同的罚则，这属于“法律上的不同行为”，不存在竞合的问题，应分别处罚。

笔者认为第一种观点理由充分，符合法理，在消防监督检查时，可按照以下两种不同情形分别处理：

（一）消防检查时发现的消防违法行为属于消防设计审查验收或备案内容的，如消防设施、器材等配置不符合国家标准、行业标准已在消防设计审查验收的内容中，应按照吸收原则，视为同一违法行为，择一重处罚即可：

消防设施、器材等配置不符合国家标准、行业标准，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款；未经消防备案，责令改正，处五千元以下罚款。择一重，则由消防部门处五千元以上五万元以下罚款，住建部门不再处罚。

消防设施、器材等配置不符合国家标准、行业标准，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款；特殊工程未经消防设计审查验收，责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款。择一重，虽有交叉，但总体上后者明显重于前者，由住建部门处罚更为适当，消防部门不再处罚。

其实，在未经消防设计审查验收或备案的违法行为与改变使用用途未办理工程规划许可证之间，因工程规划许可证是办理消防设计审查验收或备案的法定前置条件，未办理工程规划许可证就不可能办理消防设计审查验收或备案，且当事人上述行为属于同一装修行为同时违反了多个法律的行为（丁戊类装修改为丙类），根据法条竞合原则，择一重处罚即可。 因各省对规划上擅自变更房屋用途的处罚法律不尽相同，到底哪个是重法，各地应具体分析法条。

综上，可以归纳为：对于非特殊工程，由消防部门或规划部门择一重法进行处罚，住建部门不再处罚；对于特殊工程，由住建部门或规划部门择一重法进行处罚，消防部门不再处罚。

（二）消防检查时发现的消防违法行为不属于消防设计审查验收或备案内容的，对发现的所有违法行为均应当查处（如占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者有其他妨碍安全疏散行为的）。

消防部门应对发现的不属于消防设计审查验收或备案内容的违法行为按照《消防法》进行处罚；消防部门可将涉及未审未验及用途更变等情况抄送住建与规划部门，住建部门与规划部门因存在法条竞合，择一重处罚，由住建或规划部门进行处罚。

当然，具体工作实践过程中，因涉及不同部门之间的法律竞合，协调机制尚未建立前，为便于操作，可能不会考虑法理要求，按照各部门的相关法律处罚是最简单的操作方式，消防或者住建部门在工作中发现的问题抄送相关部门即可，这种操作方式从目前的现实来看，也很难说错误。

笔者之所以提出法律竞合观点，是因为在当今经济需要提振复苏与持续深入优化营商环境的背景下，不妨对“同一个违法行为”做更宽泛的解释，不至于“处之过重”，行政执法不仅要追求法律效果，也要兼顾社会效果。再说，《行政处罚法》中还有一条隐形但又无处不在的原则——有利于相对人原则。

（有兴趣讨论的可加微信：wanhy0823）

附相关法条：

1、《中华人民共和国行政处罚法》

第二十九条　对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

2、《中华人民共和国消防法》

第五十八条 违反本法规定，有下列行为之一的，由住房和 城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款：

（一）依法应当进行消防设计审查的建设工程，未经依法审查或者审查不合格，擅自施工的；

（二）依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格，擅自投入使用的；

（三）本法第十三条规定的其他建设工程验收后经依法抽查不合格，不停止使用的；

（四）公众聚集场所未经消防救援机构许可，擅自投入使用、营业的，或者经核查发现场所使用、营业情况与承诺内容不符的”。

“核查发现公众聚集场所使用、营业情况与承诺内容不符，经责令限期改正，逾期不整改或者整改后仍达不到要求的，依法撤销相应许可。”

建设单位未依照本法规定在验收后报住房和城乡建设主管部门备案的，由住房和城乡建设主管部门责令改正，处五千元以下罚款。

第六十条 单位违反本法规定，有下列行为之一的，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款：

（一）消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置不符合国家标准、行业标准，或者未保持完好有效的；

（二）损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材的；

（三）占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者有其他妨碍安全疏散行为的；（四）埋压、圈占、遮挡消火栓或者占用防火间距的；

（五）占用、堵塞、封闭消防车通道，妨碍消防车通行的；

（六）人员密集场所在门窗上设置影响逃生和灭火救援的障碍物的；

（七）对火灾隐患经消防救援机构通知后不及时采取措施消除的。

个人有前款第二项、第三项、第四项、第五项行为之一的，处警告或者五百元以下罚款。

有本条第一款第三项、第四项、第五项、第六项行为，经责令改正拒不改正的，强制执行，所需费用由违法行为人承担。

3、《广东省城乡规划条例》

第四十七条 房屋使用人应当按照建设工程规划许可证或者房地产权证书载明的用途使用房屋。确需变更房屋用途的，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理变更手续。

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