理论研究 | 存量用地全生命周期体检评估实践与创新

导读

近年，随着“自然资源”、“国土空间规划”、“城市体检”、“城市更新实施中防止大拆大建”、“高质量发展”等概念不断走进规划视野，高质量规划建设愈加成为管理部门和规划工作者的一致共识，存量用地更新改造也随之成为城市治理的重要一环，是推动城市高质量转型发展的重要资产。为此，运用城市体检和全生命周期管理的思维对存量用地进行全方位体检具有重要意义，是精准制定城市更新策略、提升城市更新管理效能的重要抓手。本文以粤港澳大湾区某区城市更新工作实践和课题研究为基础，通过建立存量用地全生命周期体检评估技术框架，对存量用地进行现状发展质量体检、城市更新项目绩效评价、实施动态监测及社会满意度调查，并提出城市更新发展策略和工作建议，以期为该区乃至珠三角地区的存量用地体检工作探索出一套可复制推广的工作范式，实现存量用地高效监管和高质量发展。

本文字数：7984字

阅读时间：23分钟

作者 |丁阳，丁叶

广州市城市规划勘测设计研究院

关键词

用地体检，存量用地，城市更新，全生命周期，粤港澳大湾区，高质量发展

引 言

近几年，全国等多数地区积极推动实施城市更新行动。然而，部分地区出现继续沿用过渡房地产化的开放建设方式、大拆大建、急功近利的倾向，也为城市发展带来了新的问题[1]。如何高质量实施城市更新，成为政府主管部门和规划界近期关注的重点议题。

在医学体检中，“体检”是指“通过医学手段和方法对受检者进行身体检查，了解受检者健康状况、早期发现疾病线索和健康隐患的诊疗行为”。在国土空间规划 “城市体检”中，城市体检是指通过对“人居环境”质量进行综合评价，精准查找城市建设和发展中的短板与不足。类比这一思路，2021年，在城市更新主管部门工作需要和笔者团队的双向推动下，确定开展“存量用地体检及城市更新策略研究”课题研究工作，并经过一年多完成本项课题成果。本次研究提出的“近期项目计划”、“城市更新项目绩效评价”已反馈给主管部门，对于下一阶段更新工作具有积极意义；社会满意度调查内容获得主管部门认可，认为对于了解权利人真实想法十分有用。

01

当前城市更新存在的主要问题

1.1缺乏科学化的评估结论

当前城市更新工作以自下而上的需求导向为主，如在城市更新项目立项中，针对是否必须开展某村旧改，一般需经过“必要性及可行性评价”，但目前该评价程序以主观、定性为主，缺乏精细化的量化评估。

1.2 缺乏区域总体视角下的评估

在实际城市更新工作中，对于开发主体而言，一般会优先选择开发效益较好的区域；而对于政府而言，项目实施按市场需求“一视同仁”，缺乏差异化管控。整体造成改造重点不突出、城市功能引导不足等问题。

02

文献综述

当前，已有许多学者对低效用地绩效评价或城市更新进行了大量研究，例如黄慧明、周敏、吴妮娜[2]构建了低效工业用地空间绩效评估指标体系。李天虎、陈春等[3]针对重庆市江北区城镇存量低效用地再开发利用提出“四个模式”。丁一、郭青霞等[4]基于系统论视角构建因地制宜的城镇低效用地识别评价指标体系。霍世嘉（2021）[5]在识别低效存量建设用地的基础上构建再利用潜力评价体系，探索存量建设用地再利用路径与指引。

然而，从存量用地评估和城市更新发展角度来看，现有研究尚存一些不足之处：主要关注低效用地绩效评价；评价维度较单一，缺乏全方位体检思维；缺乏对改造过程和成效的关注；城市更新策略难以与现状评价挂钩，对实际工作指导意义弱。

03

存量用地全生命周期体检评估技术框架

3.1 总体技术路线

3.1.1 明确高质量发展为存量用地治理目标

黄娅娜，邓洲[6]分析指出，高质量发展的概念是以习近平同志为核心的党中央根据国内外发展形势和现阶段中国的发展需要，提出的一个全新发展理念；从动态的经济循环视角来看，高质量发展涵盖了供给、需求、配置、投入产出、社会分配和经济循环等环节。当下，广东省也提出了高质量发展要求，在城市更新方面要求“有效盘活存量低效用地，系统推进城市空间治理和高质量发展”。因此，需围绕“高质量发展”这一总体目标开展存量用地治理工作。

3.1.2 明确全生命周期体检评估技术路线

存量用地全生命周期体检评估：是指以实现存量用地高质量发展为目标，对存量用地土地利用状态和再开发过程实施全过程动态体检评估和监管，通过健全存量用地体检评估、分类提升、实施监测及评价整改等机制，实现存量用地管理系统化、精细化、科学化。它包含“2+2+1+1”内容体系，即一个“存量用地现状发展质量体检”和 一个“城市更新项目规划绩效评价”；一个“城市更新项目实施动态监测”和一个“已改造项目社会满意度调查”；一套“城市更新工作优化提升策略及建议”；一个“行动安排和近期计划”。整个工作内容贯穿存量用地的现状评估、行动计划、规划方案、实施监测、满意度调查全过程。

图1：研究技术路线示意图

3.2 存量用地现状体检技术创新

“存量用地现状体检”指以存量用地现状高质量发展为目标，通过建立全维度、系统性量化体检指标体系，对体检对象开发强度、风貌质量、周边配套、投入产出等各项指标进行检查及综合评定，进而查找问题并分析问题出现的原因，为策略制定奠定基础。

3.2.1 明确基于“三旧”图斑的三个体检层次

（1）以“旧村庄”、“旧厂房”、“旧城镇”为基础体检单元

当前相关研究与实践工作主要通过用地类型划分评价或调查单元，如丁一、郭青霞、陈卓等[7]将低效用地分为商业用地、工业用地、居住用地。本次研究结合广东省城市更新工作实践，考虑研究工作的适用性，创新性提出将“旧村庄”、“旧厂房”、“旧城镇”作为存量用地现状体检的基础单元，全区共划定100个旧村庄、1500个旧厂房、300个旧城镇体检单元。

（2）“区、镇、单元”三个体检层次

结合城市更新工作管理需要，提出区（1个）-镇（9个）-基础单元三个体检层次，分别进行体检及问题分析。

3.2.2 构建内-外部系统性体检指标体系

（1）指标尺度匹配

按照吴良镛院士的人居环境科学理论，人居环境从级别上包含“全球、区域、城市、社区、建筑”五大层次。国土空间规划城市体检主要基于人居环境要求，建立8个方面、65项指标体系。而城市体检与存量用地体检的关系，正如“城市”与“社区”的关系，存量用地体检更加关注中微观尺度的目标建设，如社区服务、公共空间、低碳出行、舒适住宅等。

（2）内-外部系统性

正如医学体检有“外科”和“体内”检查一样，存量用地体检也应同时关注内部性和外部性特征。内部性指标反映单元本身的属性，如容积率、建筑质量、土地产出等，外部性指标反映单元的周边服务供给条件，如公园绿地、教育配套、周边交通条件等。

本次研究建立6个维度、28项指标体系。其中，内部性维度包含集约土地、品质风貌、活力经济，外部性维度包含宜居环境、配套完善、便捷交通。

（3）体现差异化特征

“旧村庄、旧厂房、旧城镇”三类功能载体发展的目标各有侧重，旧城镇要求开发强度适宜、环境舒适宜人等，其发展指向 “完整社区”、“社区生活圈”等理论；旧村庄要求配套服务完善、经济效益好，其发展指向 “新乡村示范带”、“乡村振兴”等时代内涵；旧厂房要求投入产出高效、节能环保水平较高等，其发展指向“企业高质量发展”、“工业利用效率提升”等发展目标。因此，本次研究既设置了体现所有图斑类型的共性指标，也设置了精细到单一图斑类型的特性指标。

图2：存量（“三旧”）用地体检评估指标体系（上图：指标体系，下图：“旧城镇”标准体系）

3.2.3 引入大数据分析与处理技术

一方面，除广东省“标图建库”“三旧”图斑，本次研究还包含按照相关规定有条件纳入“标图建库”的大量未识别存量建设用地，因此，笔者采用GIS工作平台对数据进行清洗、识别、分类、整合，最终识别出全区三类体检单元矢量边界。

另一方面，由于数据基础庞大，任何的更改都会“牵一发而动全身”，笔者协同空间信息专业在GIS工作平台上加载了“数据处理”功能模块，实现体检结果动态调整、实时更新，极大节省了人力和时间成本。

3.2.4 运用多专业协同工作机制

本次研究工作采用了多专业协同工作机制。其中，规划专业负责技术框架搭建、数据逻辑结构、研究分析等；空间信息专业负责遥感影像图采集、处理，土地地类调查数据处理，信息化平台“数据处理”模块创建；测量专业负责对缺失的建筑属性数据进行外业调查、测量；遥感专业负责无人机航拍测量。通过多专业协同工作机制，充分发挥各自优势，大大提高工作效率。

3.2.5 运用交叉分析法

（1）单因素体检

如“旧村庄”-宜居环境维度的体检结果显示，体检结果“良好”区域主要分别于A镇、D镇，体检结果较差的区域主要分布于F镇、B镇南部以及G镇等，究其原因主要因为城市中心区的公园绿地、城市绿道的建设水平较高。

图3：“旧村庄”体检单元各维度体检结果分析图

（2）多因素体检

既可以单独反映内部性或外部性维度的综合水平，也可以反映全部维度的总体水平。如“旧厂房”体检综合结果，评价结果“良好、较好”区域主要分布于高速、快速路附近，主要受交通条件及政策发展倾斜影响，用地面积占全区“旧厂房”单元面积比例为31%。

图4：“旧厂房”体检单元综合体检结果分析图

（3）多层次分析

除基础单元体检结果分析外，镇街层面的结果主要反映镇街发展水平差异，是发展阶段、发展方向、城市战略倾斜的综合导向结果。区层面的体检结果主要反映全区在各个维度、各项指标的发展水平。

图5：“旧城镇”单元镇街层面各维度及综合体检结果对比分析

（4）交叉分析

由于城市是一个复杂系统，因此需要运用交叉分析方法去挖掘本质问题。如，从区层面来看，横向对比“旧村庄”和“旧城镇”体检结果发现，宜居环境维度体检结果相比配套完善维度均更好，反映该区在教育设施配套水平方面建设压力较大。

3.3 城市更新项目绩效评价技术创新

“城市更新项目绩效评价”是指以实施高质量城市更新为目标，通过建立多维度评价路径和定量为主、定性为辅的评价方式，对更新项目规划方案进行绩效评价，检验规划方案是否符合城市发展导向、上位规划、是否起到正向意义等，建立查找问题、倒逼整改、工作优化机制。

3.3.1建立城市更新项目台账数据库

绩效评价对象包含10个旧村、20个旧厂、30个旧城镇改造项目。通过建立矢量数据库，便于对其更新改造规划方案相关指标进行量化评估。如，旧村改造项目入库信息包含4大类22项，即基础指标、公配水平、开发强度、其他贡献；矢量边界为旧村改造范围。

图6：“旧村庄”城市更新项目台账数据一览表（数据脱敏）

3.3.2 构建城市-人-企业多维度评价路径

城市更新作为支撑城市高质量发展的政策工具，其主要目标包含“落实国土空间规划、改善城乡人居环境、完善城市功能”等。为使得城市更新项目的绩效评价更具可操作性，本次研究将城市更新目标分解为3个维度、16项指标。每个指标均可量化分析，如“空间尺度形态”，主要通过居住用地平均容积率反映。根据评价反映，旧村改造项目中居住用地平均容积率偏高的个数占总数比例为30%。

图7：城市更新项目“城市-人-企业”多维度绩效评价路径

3.3.3 运用新型测量方式动态监测项目实施

“城市更新项目实施动态监测”是指以精细化实施城市更新为目标，利用无人机航拍、遥感等技术手段，对已批复城市更新项目的实施过程及建设成效按照“一季度一监测”的频率进行动态监测，总结更新项目的推进情况，形成动态监测报告。

本次研究利用无人机航拍技术实时跟踪37个项目实施进展，包含7个旧村、15个旧厂、15个老旧小区改造项目，通过倾斜摄影、建图航拍、三维重建、720定点云图等手段，获取城市更新项目现场平面、面积、距离、高度等相关属性信息，便于数据分析和时空对比。

监测结果显示，其中1个旧厂改造项目在拆除后近一年只启动动工仪式，尚未有实质性工程进展，与用地出让时签订的工业项目产业监管协议中约定的进展计划不符。由笔者团队出具季度动态监测报告，由主管部门对其出具相关通知书。

3.3.4 开展社会满意度调查工作

“社会满意度调查”是指以“人民城市为人民”为目标，利用问卷调查、访谈等方式，对城市更新已改造项目涉及权利人（包括村民、企业、小区居民等）进行改造成效满意度调查，了解权利人的满意情况和工作建议，为项目整改及城市更新工作优化奠定基础。

本次研究为充分了解市民对城市更新工作的满意度，特选取3个旧村、15个老旧小区、5个旧厂房改造项目，对相关权利人开展为期一周的线上问卷调查及线下访谈，共收到100份旧村、100份老旧小区以及60份旧厂改造相关问卷。经调查，受访者对前一轮老旧小区改造工作整体满意度为3.8分，折合百分制为76分，反映整体改造效果为“满意”（共5个等级）；对老旧小区改造工作的主要结论为“小区整体空间尺度舒适，景观舒适宜人；但小区道路及停车设施有待进一步提升”。

图8：城市更新已改造项目社会满意度调查

04

城市更新策略

4.1 分类分策强化改造重点

4.1.1 分类制定改造策略要点

本次研究根据体检结果将低效存量用地划分为六类，即开发强度、品质风貌、景观环境、多维度低效型等。根据体检单元所属不同的低效类型，制定相应的改造策略要点，如针对“交通条件低效型”，建议为“主要采取全面改造方式，优化道路交通体系；公交首末站除满足自身需求外，应尽可能服务周边，应配置1处以上公交首末站”。改造策略要点既可以作为城市更新项目规划编制时的技术指引，也可以作为主管部门方案审查时的参考依据。

图9：“旧村庄”单元体检结果及低效类型划分一览表（选取局部）

4.1.2 分类实施城市更新

首先将前述存量用地现状体检结果根据等级划分为高效、一般、低效三类；其次，根据体检单元与引导性因素和限制性因素的关系，确定体检对象的规划导向；最后，通过现状体检结果与规划导向分析的交叉分析，判断更新改造时序及改造方式，明确存量用地改造提升路径，包含“拆除重建或微改造”、“近期保留+远期拆建”、“近期微改造+远期清退”、“近期保留+远期清退”四种类型。其中，“旧村庄”方面，经过分析核算，该占比分别为20%、20%、10%、10%、40%（其他）。

图10：存量（“三旧”）用地改造提升路径判断矩阵

图11：“旧村庄”单元改造提升实施路径分析图

4.2 片区统筹强化改造指引

4.2.1 合理划定更新统筹片区

本次研究建议建立更新统筹片区工作模式，在全区划定15个更新统筹片区，平均每个片区用地规模约为5平方公里。通过对统筹片区内用地功能、开发规模、公共服务设、道路交通、公共空间、等内容预先统筹协调，强化片区层面对各改造项目的统筹协调。

4.2.2 创新城市更新统筹模式

本次研究在现有“旧村统筹”改造模式基础上，新增“旧城镇统筹”、“旧村统筹旧厂”、“片区全面统筹”等多元统筹模式，系统性解决片区难题。如研究旧厂纳入旧村全面改造的可行性，通过新增的融资住宅建筑面积平衡旧厂收购成本，以综合解决旧村融资用地面积不足、政府收储旧厂财政支出压力大的问题。

4.3 政策完善强化顶层设计

本次研究建议通过完善城市更新中开发强度分区管控、教育设施建设标准、开放空间规划标准等配套政策，强化城市更新规划管控与引导。如组织编制《区级城市更新地区风貌控制导则》，加强对滨水地区、临山地区以及重要景观廊道沿线地区等城市设计管控，严格控制整体建筑高度，保障更新改造后人居环境品质。如出台《城市更新项目移交公共利益用地规定》，强化更新公共利益导向。

4.4 智慧平台强化精细管控

4.4.1存量用地体检评价信息系统

存量用地体检评估信息系统：借鉴城市体检评估信息系统建设经验，建立区级存量用地体检评估信息系统，该系统组织架构由数据来源、模型构建、系统功能、系统应用4部分组成，可完成分析预警、决策支持、资源配置等功能，实现存量用地高效监管，辅助城市更新决策等。

城市更新项目实时跟踪监管系统：在上述系统中嵌入该子系统，通过利用大数据、移动互联网、遥感测量等新技术，将智慧城市理念贯穿至城市更新项目规划、实施建设、管理全过程。

图12：存量用地体检评估信息系统体系架构设想

4.4.2 建立跨部门数据共享机制

本次研究共搜集了4类25项数据，包括底图底数、评价因子、矢量范围、方案台账四大类。由于后续存量用地体检评估、实施监测及定期维护需涉及大量管理部门、属地镇街以及开发主体，为避免各自为政的工作方式带来数据信息共享困难，建议由相关部门牵头组建工作专责小组，建立跨部门数据共享机制，将相关数据共享至“存量用地体检评价信息系统”，提高管理和工作效率。

05

研究应用

5.1 建立一套可推广的存量用地全生命周期体检范式

本次研究可建立一套可复制的存量用地全生命周期体检评估工作范式，推广工作方法及经验。同时，可转化为《存量用地全生命周期体检工作技术指南》，在全省范围内率先建立存量用地体检样板与示范标杆。

5.2 形成区级城市更新规划编制技术导则

结合存量用地体检结果，提出《区级城市更新规划编制技术导则》。指引对象方面，旧村庄改造项目以单个项目为指引对象，旧厂房、旧城镇以镇街为指引对象；指引内容方面，涵盖产业导入、用地功能、公共服务等多维度，对各版块提出构成要素、策略要点等编制指引。既可以作为设计单位更新规划编制技术指引，也可以作为主管部门方案审查的技术依据。

5.3 通过更新项目评价倒逼整改及优化提升

首先，在新一轮城市更新项目规划方案编制中，结合上述“更新规划编制技术导则”落实改造策略要点；其次，对批复的规划方案进行评估，不合格的提出优化意见；然后，通过更新项目动态实时监测，保证更新项目按相关规定实施；最后，通过社会满意度调查可进一步优化提升改造成效。总体而言，通过建立一套城市更新项目评估反馈机制，倒逼更新项目即时整改，推动城市更新高质量实施。

图13：城市更新项目绩效评价及反馈机制

5.4 上下联动优化城市更新计划

“城市更新计划”是指由城市更新主管部门根据城市发展战略、更新工作推进、可行性及必要性等综合因素，明确一定时期内（一年、三年、五年、十年）更新项目实施计划，实现对更新活动的规模和空间分布进行统筹。

自上而下：明确近期项目建议清单，作为管理部门制定区级年度更新计划的决策参考。

自下而上：一般由开发主体进行立项申请，由镇街及区主管部门根据体检工作建议进行统筹管理，确定该项目是否纳入市储备库或区年度计划。通过双向联动优化实现科学管控。

图14：城市更新工作计划优化环节在城市更新旧村改造中的位置示意

5.5 精准传导镇街更新工作任务

一方面，前述存量用地改造提升路径判断结果可为各镇街未来城市更新工作明确行动方案和行动计划；如结合本次研究，在老旧小区微改造方面形成近期“一镇一小区”工作计划。

另一方面，结合存量用地“镇街”层面体检结果，明确各镇街未来工作重点，如F镇未来在城市更新方面的工作重点为“建设城市绿道，加强与城市中心区的慢行联系；结合特色精品示范村计划，提升村容村貌”。

06

结 论

城市更新作为一种政策工具，其对于城市发展、空间治理有着正向积极的作用。然而，在国家出台“在城市更新实施中防止大拆大建”通知的背景下，各地城市更新工作速度有所放缓，这为我们提供了“高质量再出发”的机会。随着增量空间越来越少、存量资产越来越重要的情况下，面对新一轮高质量发展要求，建立一套存量用地全生命周期体检评估的工作机制具有十分重要的意义，也具有较高的可行性和实施性。下一阶段，通过进一步完善体检指标体系，夯实数据基础，可逐步完善该区存量用地体检工作，推动城市更新管理精细化、科学化，建立起城市更新改造新范式、新样板。

参考文献（上滑查看全部）

[1]住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知.建科〔2021〕63号

[2]黄慧明,周敏,吴妮娜.佛山市顺德区低效工业用地空间绩效评估研究[J].规划师,2017（9）：92-97.

[3]李天虎，陈春，孙阳，徐州.城镇存量低效用地再开发模式选择路径研究——以重庆市江北区为例[J].重庆工商大学学报(自然科学版). 2019,36(01).

[4]丁一,郭青霞,陈卓,等.系统论视角下欠发达县域城镇低效用地识别与再开发策略[J].农业工程学报,2020,36(14):316-326.

[5]霍世嘉.存量建设用地再利用潜力评价及策略研究[J].智城建设,2021(15):19-20.

[6]黄娅娜，邓洲，新时代经济高质量发展的内涵、现状、问题和对策[J].中国井冈山干部学院学报,2019,12(05):23-30。

[7]丁一,郭青霞,陈卓,等.系统论视角下欠发达县域城镇低效用地识别与再开发策略[J].农业工程学报,2020,36(14):316-326.

*本文为2023中国城市规划年会论文

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