【以案说法】违法建设行为人与所有人分离的情形下，行政处罚对象如何确认？

购房人购买开发商房屋

对房屋违法建筑部分

行政处罚开发商还是购房人？

图源网络 侵删

基本案情

2016年张某、卢某与某房地产开发公司签订《商品房买卖合同》购买某小区12层案涉房屋，属钢筋混凝土框架结构。房屋位于桂林市2010-2020桂林市城市规划范围，不动产权证书登记张某、卢某为房屋共同共有人，房屋总层数12层，房屋所在层为12层。某自然资源局委托某城市管理监察大队在其所在的行政辖区范围内对擅自进行违法建设的行为依法组织查处工作。接投诉举报，某城市管理监察大队遂对案涉房屋楼顶加建房屋及雨棚事项进行立案。因张某、卢某购买、管理、使用在12层案涉房屋的楼顶第13至第14层砖混结构房屋，建于2014年，于2019年在楼顶第14层天面建设雨棚属于违法建筑，某自然资源局作出并送达《自然资源行政处罚决定书》限张某、卢某于2022年6月20日前自行拆除违法建筑。张某、卢某向某人民政府申请行政复议。行政复议机关作出维持决定。张某、卢某不服行政复议决定，向法院提起诉讼。

法院审理

法院审理认为，本案中，首先，原告张某、卢某所有的12层房屋已办理了不动产权登记，取得了不动产权证书，但其12层案涉房屋的楼顶第13至第14层砖混结构房屋及第14层天面雨棚，未经规划主管部门审批，未取得建设工程规划许可证，也未办理产权登记，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，系违法建筑。其次，原告张某、卢某是第13、14层房屋的买受人和实际占用人，是第14层天面雨棚的建设行为人和实际占用人。在违法建设行为人与所有人、实际占有人分离的情况下，违法建设行为人已不实际占有违法建筑物，要求其对已经不在其控制之下的违法建筑物自行拆除，违反了一般理性人的生活常识，不具有期待可能性。原告张某、卢某虽不是第13、14层房屋的建设行为人，但其在取得该违法建筑物的管理权、占有权的同时，也应当概括承受消除违法建设违法状态的相应责任，负有恢复管理秩序的义务，且案涉违法建设行为不具备住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，故某自然资源局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定作出被诉行政处罚决定限期张某、卢某自行拆除案涉违法建筑，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，量罚并无不当，判决驳回原告张某、卢某的诉讼请求。

购房人购买开发商开发的未经规划主管部门审批，未取得建设工程规划许可证的房屋，购买后未办理房屋产权登记的，属于违法建筑。在违法建设行为人与所有人分离的情况下，如该房屋违法行为处于持续状态，房屋所有人虽不是案涉违法建设行为人，但其所占有的房产具有违反规划等行政管理秩序的状态，房屋所有人应承担消除案涉建筑的违法状态的行政责任，使其符合行政管理秩序。商品房买卖等受让关系不是违法行为继续存在的正当事由，购房者并不能因此取得合法利益，而应当概括承受消除违法建设违法状态的相应责任，负有恢复管理秩序的义务。

法条链接

《中华人民共和国行政处罚法》

第四条：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。

《中华人民共和国城乡规划法》

第四十条第一款：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

第六十四条：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

来源：综合审判庭

作者：秦美玲

编辑：陆露

初审：苏雨帆

审核：曹亭林