土地法专家王才亮：开鲁县“阻耕事件”的四个法律问题

这几天网上热烈讨论的内蒙古开鲁县的“阻耕事件”，核心的是一个土地权益问题。如同其他网上热热热闹的事件，其实涉及的法律问题都是很简单的常识性问题，遗憾的是就是这些看上去很简单的法律常识问题，到了基层行政机关及公务员当中却不被重视，从而闹出许多笑话。

看了这几天网上的评论和公众关心的相关法律问题，主要是4个方面，分别解答如下：

一、是否是“擅自改变土地用途”？

承包者在近一些年来降水增多的情况下，加大投入把它改造为水耕地是受土地管理法和土地承包法鼓励和支持的，争议土地是农用地乃至耕地，属于土地管理法调整的范围。土地是可以依法改变用途的，而该事件中涉及的土地不存在“擅自改变土地用途”的问题。

首先， 土地管理法和草原法在立法目的上是一致的，只是各有侧重不同。 承包合同订立时，争议的土地原本夹着盐碱地的荒地，虽然有点草但不是也没有划定为草原的情况下，那么就不属于草原法调整的保护范围，所谓的破坏草地之说不能成立。

其次，承包人把荒地改为水耕地非一日之功，期间没有哪个行政机关来对这个行为予以制止，可见不存在涉嫌破坏草原的违法行为。如今一些人说要抓“违法改变土地用途”这个问题，那与法律不相符也不符合实际情况，其指责是不能成立的。

再次，土地部门的“国土三调”，只是对土地现状的调查，不直接成为行政处理或者行政处罚决定，仅仅属于证据而已。

二、是否符合民法上的“情势变更”？

把荒地从低效率的养牛用的农用地改造为水浇地，符合耕地保护的国家的大计方针，本来是应该有政策和资金的支持的。现在承包者没要政府投钱，自力更生把它改造成耕地好了，而地方政府以“情势变更”为由想到要变更合同，增加承包费，既没有法律依据，也不符合实际情况。

争议的土地现状的变化不属于“情势变更”条款所能调整的范围。事实表明，该地块变成为耕地的过程中，土地所有权人和使用权人以及土地管理部门没有反对，其土地用途的变更是订立合同时可以预见到的情况。而《中华人民共和国民法典》第533条规定的情势变更是指合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。人民法院或者仲裁机构应当结合案件的实际情况，根据公平原则变更或者解除合同。

显然当地村委会或者是上级政府引用该条款介入到承包合同当中要求变更合同与法律的规定不相符。

三、政府村委会是否有权变更合同？

无论耕地还是非耕地，除了国家所有的都属于集体所有，这个是土地管理法明确规定的。其中已有土地承包合同的，《农村土地承包法》规定的很明确，其中第二十五条规定“承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除。”

按照农村土地承包法的上述规定，土地承包合同不存在情势变更的情况下，合同的哪方都不能解除单方合同。开鲁县的这片土地此前已签订了土地承包合同，无论是镇政府发包还是村委会发包，也就是说无论是政府合同还是村委的土地承包合同，依照法律规定在合同期内都不能单方变更。而镇、村干部的说法，没有法律依据。这些种植户可以选择继续履行合同，不存在要么交“增补承包费”，要么解除承包合同的城下之盟。除非发生法律规定的不可抗力的情况才可以单方解除承包合同。

四、当地的决策是否合法？

官方通报中称的“增补承包费”是开鲁县新增耕地高效利用试点工作的处置方式之一，即由村集体对新增耕地收取有偿使用费，这属于重大的行政决策。

根据中共中央国务院关于加强法治政府建设的文件和行政法的相关规定，凡是重大政策出台，要举行听证，经过风险评估和法律论证。我不知道开鲁县当地政府作出决策之前是否经过了这些程序，是否征求了有关专家和法律顾问的意见？如果征求了，包括法律顾问在内的专家赞成这么干，那就不是领导的法治水平低，而是法律顾问的法治水平差了，该打法律顾问的屁股。

主要的法律问题说完了，还有题外的一个气候变化的背景情况要顺便说一下，以利于朋友们了解这个事件的由来。

上个世纪末以来的地球气候变暖，历史上说的胡焕庸线也就是中国降水线向北向西移动，华北平原以北以西的地方降水增多，加上人类治沙治旱的努力，一些荒地条件好一点加上水源充足的就变成了耕地。当地包括争议的这块地在内一共有40万亩过去的荒地成了耕地，这是自然资源部的“国土三调”所证明的，当地的通报也说了这个问题，这个变化是大自然给当地的恩惠，也是当地出台政策要那些承包人增加承包费的背景。

（图为作者应邀参加在山东理工大学召开的山东法学会土地法研究会的论坛，并就“开鲁阻耕〞事件中的法律问题作了演讲）

作者：王才亮，北京市才良律师事务所荣誉主任、北京航空航天大学法学院、中国人民大学律师学院兼职教授。知名土地法、行政法实务专家。

编辑：秦前松