李珊珊：超长期特别国债发行，亟需完善全流程监督机制

编者按：4月10日，中国人民大学重阳金融研究院研究员李珊珊在《中国经济时报》网站发表评论文章指出，鉴于本轮超长期特别国债的发行将会延续多年，应总结过往地方专项债发行中的经验教训，完善项目立项评审流程，平衡好公共性和市场化的关系，平衡好保短期增长和项目质量的关系。现将全文发布如下：

2024年《政府工作报告》指出，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。由于2024年狭义赤字率和地方政府专项债发行量较2023年相对平稳，市场对超长期特别国债在促进经济稳增长中的作用寄予厚望。那么，如何优化特别国债事前、事中、事后的全流程管理监督机制，既要防止制造新一批的低效或产能过程项目，又能最大程度发挥特别国债对稳增长的支撑？

超长期特别国债的界定和特别之处

关于“超长期”，按照财政部国库司在《2019年地方政府债券发行任务顺利完成》一文中的说法，15年、20年、30年期国债均属于超长期限国债。关于“特别”，一般认为特别国债是具有特殊用途的、不计入赤字的国债，特别国债收支纳入政府性基金预算，而政府性基金预算的编制原则是“以收定支”。因此，对特别国债的投资项目在收益性上的要求高于一般国债。

如果投资于直接收益率很低或无收益的公共项目，所发国债应被列入财政赤字。比如，2023年10月，全国人大常委会审议通过临时新增发行1万亿元特别国债的议案，全部列为中央财政赤字，还本付息由中央承担，不增加地方偿债负担，因此这笔国债严格来说不属于特别国债。其之所以被列入中央财政赤字，是因为被重点用于灾后恢复重建、重点防洪治理工程、自然灾害应急能力提升工程等公共项目。而2020年的1万亿元抗疫特别国债虽然主要投向抗疫和民生等公共项目，但未被列入财政赤字，这是因为地方政府需要偿还中央政府债务本金。

特别国债较一般国债在促进经济增长中的优势

相对一般国债，特别国债在促进经济增长中的优势主要体现在三方面。

一是发行过程较一般国债更为便捷，仅需国务院提请全国人大常委会审议，而一般国债需要在年初由国务院提请全国人大审议年度发行额度。二得益于发行过程的便捷性，特别国债的发行节奏更灵活，这一点在外部环境不确定性因素较多的情况下尤为关键。值得注意的是，去年的1万亿元特别国债就是在4季度临时新增的，这意味着未来中央仍可能根据经济形势的需要灵活安排特别国债的发行节奏。三是相对一般国债，特别国债在募资用途和使用效益上的信息披露更为透明完备。

完善特别国债的全流程管理监督体系

本轮超长期特别国债将重点支持科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域建设。这些领域潜在建设需求巨大、投入周期长，现有融资方式难以充分满足需求。鉴于本轮超长期特别国债的发行将会延续多年，应总结过往地方专项债发行中的经验教训，完善项目立项评审流程，平衡好公共性和市场化的关系，平衡好保短期增长和项目质量的关系。

●第一，完善项目立项、评审、监督和问责机制。

超长期特别国债的一个重要目的是通过中央加杠杆，缓解地方政府专项债的偿付压力，或在一定程度上涉足一些原本由地方专项债投资的项目。2023年，审计部门公布了2022年度地方预算执行和其他财政收支的审计报告，披露了专项债资金管理方面的一些问题，其中之一就是相当比例的专项债项目实际收益不及预期，可能导致偿付风险，反映专项债项目质量注水较为严重。相对地方政府发债，中央发债的好处是可以统一集中严把项目立项评审关。

2023年11月，针对10月份新增的1万亿元特别国债额度，财政部部长蓝佛安在接受采访时表示，为确保管好用好国债资金，一是严把准入关口；二是加快资金下达；三是压实监管责任。事实上，除了强化中央部委的项目把关和地方监管局的监管监督，还应更充分地发挥社会公众和第三方独立机构的全流程监督功能。除了事前事中的监督，还应加强对无显著超预期外生冲击的情况下项目收益严重低于预期的事后问责机制。

●第二，防止泛化特别国债的使用场景，在公共性和市场化中找到平衡。

防止泛化特别国债的使用场景。从国际经验看，特别国债主要用于应对重大自然灾害或重大危机，极少有国家将其作为一种多年内持续使用的重要逆周期管理工具。如果政府没有对项目风险收益设置刚性的量化约束，而又将短期经济增长目标视为硬约束，那么在收益合适的项目源不足的情况下，执行过程中只能对项目注水，最终加重未来政府债务负担，金融风险被动转化为财政风险。因此，对项目风险收益设置刚性的量化约束是必要的，要坚决防止为保短期增长而泛化特别国债的使用场景。

在公共性和市场化中找到平衡。科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域覆盖广泛，这些领域整体上投资周期长，具有一定的公共性特征，而特别国债所投项目又要满足一定的收益性，因此又兼具一定的市场化特点。如何在公共性和市场化之间找到平衡点？中央层面是否可考虑研究制定较为详尽的项目可行性评估框架，涵盖各大领域更为细致的投资子领域，对项目风险收益的评估和选择标准等方面设置定量约束。一方面，要防止为了保增长而牺牲项目质量，形成一批新的低效或产能过剩项目；另一方面，这些覆盖广泛的领域中也可能存在一些竞争性的子领域，也要防止特别国债对民间投资形成挤出效应。

具体来说，在科技创新领域可重点支持信息网络基础设施，特别是以算力为核心的数字基础设施，如东数西算以及新一代信息技术与制造业深度融合的工业互联网。在城乡融合发展、区域协调发展领域可重点支持区域基本公共服务均等化建设等领域，但对于严重缺乏收益的农村交通和生活保障等基础设施投资，应谨慎使用特别国债资金匹配。在粮食能源安全领域，可重点支持风险收益较为匹配的粮食和能源基础设施供应保障体系重大项目建设。在人口高质量发展领域，可重点支持学前教育、托育、养老服务等方向。

●第三，进一步完善信息披露和市场监督。

尽管特别国债的相关信息披露好于一般国债，但仍应更加充分地披露全流程的项目信息，提高从公众到第三方独立机构在内的市场监督能力。特别是本轮超长期特别国债的目的与历史上不计入赤字的特别国债有所不同，从投向上看，在执行中需要政府更多专业上的主客观判断和相机抉择，因此对全流程的信息披露也应提出更高要求。此外，政府应针对如何优化特别国债的发行和投资管理监督体系广泛征求意见，并择优吸纳。

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中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）成立于2013年1月19日，是重阳投资向中国人民大学捐赠并设立教育基金运营的主要资助项目。

作为中国特色新型智库，人大重阳聘请了全球数十位前政要、银行家、知名学者为高级研究员，旨在关注现实、建言国家、服务人民。目前，人大重阳下设7个部门、运营管理4个中心(生态金融研究中心、全球治理研究中心、中美人文交流研究中心、中俄人文交流研究中心)。近年来，人大重阳在金融发展、全球治理、大国关系、宏观政策等研究领域在国内外均具有较高认可度。

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