如何看待特许经营权管理办法的修订？

国家发展改革委近日会同相关部门联合发布了修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（新管理办法）。发改委称，修订后的管理办法为PPP项目规范发展、阳光运行奠定了制度基础，并且规范了特许经营实施方式，鼓励民营企业参与，改进了特许经营管理程序。发改委法规司负责人表示，2015年，国家发展改革委等六部门联合发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。本次修订对标《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（PPP新机制）的要求，对特许经营领域突出存在的问题进行了有针对性地制度设计，进一步强化了制度的执行效力。

其实，如发改委所谈到的，有关特许经营管理的新办法之所以受到格外的关注，其实还是在于去年对PPP新机制的修订中，将特许经营模式列为PPP机制的核心要求。去年11月，在PPP新机制出台后，发改委新闻发言人李超就明确表示，PPP新机制有三方面特点，在参与主体上，最大程度鼓励民营企业参与；在收益来源上，聚焦使用者付费项目；在操作模式上，全部采取特许经营模式。当时，发改委也表示，将依据PPP新机制的要求，对特许经营管理的规则进行修订，使之成为PPP新机制得以落地实施的前提。李超当时表示，国家发改委将抓紧制定特许经营方案编写大纲（编写大纲）、特许经营协议范本和实施细则，动态调整项目清单，指导各地按照新机制要求，规范推进政府和社会资本合作（PPP）新项目。目前来看，在“编写大纲”4月初公布之后，新的特许经营管理办法出台使得暂停将近一年的PPP项目的重新启动更近了一步。

对于受到关注的特许经营范围，新管理办法并未设定“特许经营权”概念，只是对商业特许经营进行了区分。发改委负责人表示，基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的PPP模式；进一步强调了基础设施和公用事业特许经营项目的经营者排他性权利、项目产出的公益属性，以及不新设行政许可、不得擅自增设行政许可并借此向特许经营者收费；明确基础设施和公用事业特许经营范围，不包括商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等。发改委相关负责人表示，商业特许经营中的特许人只能是企业，政府不得从事商业特许经营活动。政府作为活动参与方的基础设施和公用事业特许经营，主要依托基础设施和公用事业建设运营项目开展，其本质是以项目融资的方式提供公共产品和公共服务，具有明显的公益属性。另外，“不新设行政许可、不得擅自增设行政许可”的要求，意味着新的管理办法中所涉及的特许经营权应在PPP新机制所列的特许经营项目清单之内。这实际上给地方政府的特许经营权划出了边界。

虽然新的管理办法仍然没有对使用者付费中的“使用者”给出明确的定义和范围，不过，就目前的环境来看，大部分政府付费项目都难以再采取PPP模式。有媒体称，目前采用政府付费和可行性缺口补助两者PPP项目数量和投资额占全部PPP项目比重超过90%。在PPP限定在特许经营权经营模式的情况下，未来PPP项目的适用范围将大幅收窄。在安邦智库的研究人员看来，PPP新机制、特许经营权的新管理办法等一系列新政策相当于重塑了国内PPP机制。PPP模式下的基建投资将集中于公用事业类项目，以及有实际收益的基建项目。

新的管理办法中的积极的方面，在于将特许经营期限由此前的“最多不超过30年”，延长到“最多不超过40年”。这对于普遍收入较低的特许经营项目而言，具有积极的作用，因为期限延长将进一步摊薄成本，增加项目的盈利空间。同时，也使得以此为核心的PPP项目将重点从建设转向运营。更高的收益水平也有利于民营企业参与到特许经营权模式下的PPP项目中，体现了PPP新机制鼓励民间资本参与的政策意图。当然，这也将从根本上减少明股实债类的“假PPP”项目，减少地方政府的隐性负债压力。

不过，从实际操作层面，结合不久前公布的编写大纲来看，虽然特许经营内容聚焦于使用者付费，但相关项目可以通过上下游产业链、空间毗连的子项目“打捆”以综合平衡收益，但不能是无关联关系的“拉郎配”。这使得纯公益性项目通过产业关联或者区位关联的“肥瘦搭配”方式予以整合，仍有机会进入PPP新机制的范围。问题的关键是整个项目需要保障特许经营的收入覆盖其建设和运营的成本。

另外，发改委负责人表示，修订后的新管理办法明确特许经营应当聚焦使用者付费项目，并进一步明确使用者付费包括特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费。修订后的管理办法对特许经营实施方式进行了列举，包含“新建/改扩建—运营—移交（BOT）”“新建/改扩建—拥有并运营—移交（BOOT）”“转让—运营—移交（TOT）”等实施方式，并规定禁止通过建设—移交（BT）方式逃避运营义务或垫资施工。这些新的修订其实是和PPP新机制形成自洽，进一步规范政府在PPP及特许经营模式中的角色和定位，避免PPP机制继续成为地方政府增加隐性债务的渠道，同时，其所强调的“O”的运营，仍在于推动一个长期稳定“运营”的合作关系，纠正此前重建设、轻运营的倾向。

最终分析结论：发改委修订的特许经营管理办法之所以受到关注，其实还是在于其搭建了PPP新机制的主要核心内容，旨在堵住地方政府将PPP变为增加隐性债务的通道，通过增加特许经营权期限的方式增加项目收益，以吸引民间资本参与。特许经营权范围和方式的确定，实际上将重塑PPP机制，进一步推进PPP项目重启。（来源：安邦咨询）