集体土地征收与补偿：哪些行为属于行政复议范围？

摘要：农村集体土地征收与补偿，是一个典型的复杂、多阶段的行政行为。尤其是新《土地管理法》《土地管理法实施条例》实施后，农村集体土地征收与补偿程序相较以前，作了重大调整。

本文主要研究：现行土地征收与补偿程序中，被征收人对相关部门作出的行政行为不服的，能否提起行政复议，以及哪些行为属于可以复议的行政复议范围。

一、土地征收与补偿程序概述

根据新《土地管理法》《土地管理法实施条例》规定，集体土地征收与补偿可以分为以下11个阶段：

（1）市、县政府：发布土地征收预公告→

（2）市、县政府：开展土地现状调查→

（3）市、县政府：开展社会稳定风险评估→

（4）市、县政府组织有关部门：拟定补偿安置方案并公告；多数要求听证的，应当组织听证，并修改确定补偿安置方案→

（5）市、县政府组织有关部门：办理补偿登记→

（6）市、县政府组织有关部门：签订补偿安置协议→

（7）市、县政府：向国务院或者省级政府提出土地征收申请（并说明个别未达成补偿安置协议情况）→

（8）国务院或者省级政府：批准征地申请→

（9）市、县政府：发布征收土地公告→

（10）市、县政府：对个别未达成征地补偿安置协议的作出征地补偿安置决定→

（11）市、县政府：责令交出土地，申请人民法院强制执行。

二、土地征收与补偿程序中的行政行为可复议性分析

1. 市、县政府发布土地征收预公告

不属于行政复议范围。

理由：依据《行政复议法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。”之规定，市、县政府发布土地征收预公告系作出最终征收决定过程中所作出过程性行为，对当事人权利义务不产生影响，因此不属于行政复议范围。（2020）最高法行申3098号裁定书亦指出：“县级人民政府作出的征收土地预公告仅是征收土地的公示公告程序行为，系为征收土地所作的准备性、阶段性工作，并未对相对人的权利义务产生实际影响，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定的过程性行为，不具有可诉性。既不属于行政诉讼的受案范围，亦不属于行政复议的受理范围。”

2.市、县政府开展土地现状调查

不属于行政复议范围。

理由：“《行政复议法》第二条明确，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，才能向行政复议机关提出行政复议申请。土地现状调查系征收决定作出前的程序性、阶段性行为，不是最终行政决定，不对当事人权利义务产生影响，不属于行政诉讼的受案范围，也不属于行政复议范围。

3.市、县政府开展社会稳定风险评估

不属于行政复议范围。理由同上所述，不再赘述。

4.市、县政府组织有关部门确定的补偿安置方案

最终确定的补偿安置方案属于复议范围，但补偿安置方案公告行为不属于复议范围。

理由：

1）旧《土地管理法》《土地管理法实施条例》时代，征收补偿安置方案就属于可复议范围。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”最高院的相关裁判案例也认为：“若当事人对补偿标准不服……依《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条及国法[2011]35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》启动行政复议程序。”

2）新《土地管理法》及《土地管理法实施条例》时代，删除了补偿安置方案的批准以及补偿协调裁决制度，被征收人对补偿安置方案不服的，应当允许其通过行政复议程序进行救济。魏莉华认为：“国务院和省级人民政府在土地征收审批时，不再对市、县人民政府拟定的征收安置补偿方案进行审查，所以如果当事人对征地安置补偿方案不服，申请行政复议的，只能向拟定征地补偿方案的市、县人民政府的上一级人民政府提出。”亦肯定了新《土地管理法》下，补偿安置方案的可复议性。

3）值得注意的是，补偿安置方案公告行为不属于复议范围。《土地管理法实施条例》第28条规定，在确定补偿安置方案前，市、县政府组织有关部门拟定补偿安置方案并公告，公告不少于30日。该公告行为本身不属于行政复议范围。公告后如多数被征地集体成员有异议的，县级以上地方人民政府应当组织听证。因此，此时公告的并不是一个直接、最终对被征地人发生法律效力的文件，征地补偿方案公告并征求完被征地农村集体经济组织、农村村民的意见后，才能作为安置补偿工作的标准。因此，单就征地补偿方案公告而言，不对当事人权利义务产生影响，依据《行政复议法》第二条之规定，不属于行政复议范围。

5.补偿登记

原则上不属于复议范围，特殊情况除外。

理由：

1）《土地管理法》第四十七条第四款规定：“拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。”因此，补偿登记行为属于集体土地征收工作中的过程性行为，体现了土地征收部门对被征收土地面积、位置、权属情况作出的一个初步认定结果，不具备终结性，单就补偿登记行为而言，不对当事人权利义务产生影响，故依据《行政复议法》第二条之规定，不属于行政复议范围。

2）但是值得注意的是：如果当事人在土地征收补偿登记公告期间对被征收土地的权属提出异议，但土地征收部门认定土地权属不归其所有或对其提出的异议不予理会，未予变更补偿登记，因后续的土地征收补偿协议或决定亦不会直接送达当事人，这势必会对当事人的利益产生直接影响，导致当事人的补偿安置利益被登记的被征收人获得。如果此时不允许当事人提起复议，无异于剥夺了其及时救济的权利，也会直接影响土地征收部门后续作出征收补偿安置决定的准确性及合法性，等到征地部门作出最终的补偿决定或协议才提起复议，为时已晚。

因此，参考最高院关于过程性行政行为可诉性的观点：“有时过程行为也可以具有事实上的最终性，并影响公民、法人、其他组织的合法权益，如果坚持让其等待行政机关作出最终决定后再起诉，则可能使司法救助丧失有利时机，甚至失去意义。”《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》亦有规定：“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。”因此，应当承认此种情形下当事人对补偿登记行为的可复议性，作为通常标准的一个例外。

6.市、县政府组织有关部门签订补偿安置协议

属于复议范围。

理由：《行政复议法》第十一条第第一款规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议……（十三）认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议；”因此，对于不依法订立补偿安置协议或认为补偿安置协议无效、违法、遗漏法定补偿安置内容，或认为补偿义务主体未依约履行补偿安置协议的，当事人可以提起行政复议。

7-8.市、县政府向国务院或者省级政府提出土地征收申请，省级政府对土地征收申请的批复

有争议，现行的主流观点认为不属于行政复议范围

理由：

1）有观点认为：“土地征收批复一般是由市、县政府提出申请并逐级上报到省国土厅或国土资源部，由国土资源部门对申请依法作出审查后，代表省政府或国务院作出，即省政府的征地批复是上下级机关之间的请示答复，属于上级机关向下级机关作出的内部审批行为，批复的内容对行政相对人不直接发生法律效力，批复既不送达被征收人，也不直接发生征收后果，且批准征收后是否以及何时实施征收，仍有待市、县政府决定。“

这种"内部审批认定”的观点，在国发〔2015〕27号《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》中还得到了强化：该文件已经明确将“土地征收审查（40）”“农用地转用审查（39）”，调整为“政府内部审批的事项目录”，“征地批复”的“内部审批”属性更加明确。”新《土地管理法实施条例》第30条、第31条规定将“征收土地”权与批准“征收土地申请”权进行了区分……将传统认为的“征收职权”，在省级政府与市、县政府内部进行了二次分工：因此可以将省级政府征地批复不再理解为“征地行为”“征收行为”，而视之为对市、县政府“征地行为”“征收行为”的内部控制，也不再是许可征收，而是内部批准征收。

另外，《最高人民法院办公厅关于土地征收成片开发方案批复是否属于行政复议范围征求意见的复函》（法办函〔2022〕130号）亦印证这一观点：“你厅《关于征收土地成片开发方案批复是否属于行政复议范围意见的函》收悉。经研究，省级人民政府对下级政府作出的土地征收成片开发批复，系行政机关上下级之间就未来一定区域范围土地征收开发利用方式的内部审批，对公民、法人和其他组织的合法权益不产生实际影响，不宜纳入行政复议范围。”

2）值得注意的是，最高院过去的司法判例和原法制办的相关文件一度认可省级政府对土地征收申请批复的可复议性

如（2019）最高法行申8316号裁定认为：“……关于省级人民政府作出的征地批复是否属于行政复议范围的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条的规定，省级人民政府作出批准征收土地的批复后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，在具体征地过程中，省级人民政府的征地批复由下级人民政府予以公告，外化为直接产生征收土地法律效果的“土地征收决定”，对被征收人的权利义务产生实际影响，故该类批复符合《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。

此外，原国务院法制办公室国法秘复函[2017]817号《对宁夏回族自治区人民政府法制办公室<关于省级人民政府土地批复行政复议案件有关问题的请示>的复函》也明确：“根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，判断某一行为是否属于行政复议范围，核心在于判断其是否属于影响公民、法人或者其他组织合法权益的具体行政行为。省级人民政府作出的征地批复性质上是行政征收决定，是征地审批机关行使征地审批权的具体的、唯一的表现形式，将对被征地农村集体经济组织和农民的财产权利等合法权益产生实质影响，依法属于行政复议范围。因此，案涉《批复》属于行政复议范围……”

另外，土地管理部门亦认可省级人民政府批复的可复议性。魏莉华认为：“如果当事人对土地征收的必要性和合理性、土地征收的公共利益以及认为土地征收程序不符合法律规定，申请行政复议的，还是向负责土地征收审批的上一级人们政府申请。”

因此，如将省级人民政府的征地批复认为属于土地征收决定，那么根据《行政复议法》第十一条第一款：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（五）对行政机关作出的征收征用决定及其补偿决定不服”，该批复行为就属于可以复议的范围。

9.市、县政府发布征收土地公告

有争议，一般认为应当纳入复议范围

理由：1）认为应纳入行政复议范围的理由：如前所述，由于国务院或省级政府的征地批复系内部审批行为，因此真正对被征收人权利义务产生影响的，应当是“市、县政府的征地公告（视其为征地决定、征收行为）”，因此，根据《行政复议法》第十一条第一款，属于行政复议范围。

2）认为不应纳入复议范围的理由：根据《土地管理法实施条例》第三十一条：“征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排。”因此，征收土地公告只是一种单纯的公示行为，其目的是将征地批复中载明的内容进行告知发布，其本身并不创设新的权利义务，对被告知人的合法权益不产生实际影响，不具有可复议性。但是，如征地公告在内容上超出征地批复范围，或者“未批先征”，那么该公告行为就对被征收人的权利义务产生实际影响，应当纳入复议范围。

10.市、县政府对个别未达成征地补偿安置协议的作出征地补偿安置决定

属于行政复议范围。

理由：《行政复议法》第十一条第一款明确：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（五）对行政机关作出的征收征用决定及其补偿决定不服。”因此，在补偿安置决定已作出的情况下，被征收人如认为补偿安置决定违法或者遗漏法定补偿安置内容的，可以申请行政复议。

11.市、县政府作出责令交出土地决定

属于行政复议范围。

理由：根据《土地管理法实施条例》第六十二条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。”因此，从性质上看，“责令交出土地决定”属于《行政强制法》第五十三条所指的“行政决定”。根据该条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”因此，根据《行政复议法》第十一条第一款，责令交地决定作出后，如当事人认为责令交地决定侵犯其合法权益，完全可以申请行政复议。

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