案例 | 广州首个自主更新的项目，谁出钱？怎么改？

导读

城市更新中的危楼旧楼如何更新，是城市建设必须面临的一个问题。作为广州市首例多业主自主筹资更新、政府给予激励的拆危建新试点项目，集群街2号楼的拆除重建具有里程碑意义。

本文字数：4667字

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当建于上世纪七十年代的花都区集群街2号楼“旧得不能再旧”时，钟彩兰和徐耀通等街坊终于做了一个选择，决定这栋D级危房（整栋危房）的未来。

但这群街坊的决定颇为特别，他们选择了“自己掏腰包，自己当甲方”，委托开发商以原拆原建的思路进行拆除重建，自下而上，开启了“自拆自建”的探索。

从一起开共商会议，到大家掏钱转到共管账户里，再到2024年3月18日，拆除重建工程正式开工，这在广州是从未有过的探索。

作为广州市首例多业主自主筹资更新、政府给予激励的拆危建新试点项目，集群街2号楼的拆除重建具有里程碑意义。

当房子老了

街坊纷纷搬离

房子老了，什么问题都会“冒”出来。

“首先是冒水，不对，是渗水！”在徐耀通的眼里，拆之前的集群街2号楼楼龄已经达到五十年高龄，“这栋楼就好比癌症晚期，小修小补就好比打针，都是没用的”。徐耀通是集群街2号楼的老住户、老业主，但现在已经不住里头了。他回忆道，“住在楼里的最后几年，从来不敢拖地，因为房子太老了，防不了水，一下雨，或者楼上一拖地，楼下就会渗水。”

而记者此前走访现场发现，拆之前的集群街2号楼楼梯狭窄，部分墙面呈土黄色，本该平整的地方因老旧破损变得坑坑洼洼，有的地方出现裂缝、三线混乱，还有许多地方积尘严重。

拆之前的集群街2号楼实景。

“这个房子现在是很难住人的，我很久前就搬了出去。”同样是集群街2号楼老业主的钟彩兰说：“有人之前在这租了一年，发现漏水严重，也住不下去了，这几年可能就住着零零星星两三户人。”

记者查询资料亦了解到，集群街2号楼建于上世纪70年代，为五层混合结构，楼龄较高，房屋本体损坏严重，此前已鉴定为D级危房——危房安全等级可分为C级危房（局部危房）和D级危房（整栋危房），后者指的是承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体出现险情，构成整栋危房。

此外，资料显示，集群街2号楼占地面积342.4平方米，建筑面积1726.64平方米，建筑首层有16间商铺同属1户业主，二至五层有24户住宅，9户属私人产权，15户属区属国有企业资产。

拆之前的集群街2号楼。

记者走访楼层以及采访周边居民了解到，如钟彩兰所说，只有少数人仍居住该楼。不少住户早些年已经搬了出去，本以为这栋楼也就这样默默“老”去，也没有想过它的未来。但一个契机，让大家重新关心起这栋老房子。

近年来，为推进老旧小区提档升级，广州积极谋划成片连片改造老旧小区，由单个小区改造向成片连片纵深推进，由小区物理空间改造向街区社会治理转变。而花都区广州北站东侧片区正是其中之一。

地处花都区广州北站东侧片区的集群街2号楼，也得思考它的未来了。

花都区广州北站东侧老旧小区成片连片微改造，集群街2号楼位于图中“项目用地”位置。（图源自花都区新华街道集群街 2号拆除重建项目概念方案）

该谁来出钱

寻找解决难题“金钥匙”

2023年9月28日，花都区广州北站东侧老旧小区成片连片微改造项目启动区在全市率先动工建设。而片区内包括集群街2号楼在内的“老破小”危旧房怎么更新，也是个大问题。

危房通常有加固、翻建和拆除三种处理方式，但在集群街2号楼这里，无论是业主，还是微改造项目工作人员，大家都知道简单的修葺不足以治好集群街2号楼的问题，拆除重建才是办法。然而，拆除重建成本以数百万元计，谁来出这笔钱？

集群街2号楼位于新华市场外摊区。

彼时，花都区住房和城乡建设局决定开启产权人自主更新的新探索，也就是——“谁受益、谁出资”，产权人自己的房子自己建，按照“原拆原建、增加公服”的规划思路进行。

为此，花都区出台了危旧房屋拆除重建试点方案，并决定以集群街2号楼为突破口，由多产权业主共同承担改造成本，并鼓励权属人自行委托区属国企作为实施主体开展拆除重建具体工作。

和过往“等别人拆和建，别人做主”不同，自主更新需要产权人自己掏钱，业主们一起当“甲方”，因此，项目要落地，各方就必须达成高度一致的共识。而在集群街2号楼这个项目中，拆建投资估算785万元，财政给予适当激励，而所有业主需要按4600元/平方米的标准进行预缴资金筹集。

为此，这个项目也开了多次居民大会共商。

在居民大会上，最先响应“自拆自建”的钟彩兰和徐耀通告诉记者，居民大会最初是讨论拆和不拆，很快，大家都说要拆，但一讨论到出资的问题，就卡住了。说到钱，就像打开了一本本“难念的经”：有的家庭经济困难拿不出足够的资金；有的家庭担心临时租房的费用；有的家庭存在内部矛盾及财产纠纷……

于是，居民大会上，大家讨论得热火朝天，却落不了地，因为一户不同意，项目就只能停摆。

这时，花都区巧用奖补政策，以财政“小资金”撬动社会“大民生”。一方面，对于前期已确定由区属国企作为改造工程实施主体的项目，经花都区政府同意，补贴前期设计等相关费用；另一方面，为了激发居民改造的动力，解决筹资难的问题，花都区对低保家庭、低收入困难家庭、特困人员、特困职工家庭、军人抚恤优待对象予以补助。

钟彩兰（左）和徐耀通（右）认为，工作人员在促成共识方面发挥了很大作用。

为了推动业主达成共识，花都区先后组织居民大会9次，入户走访48次，工作人员和许多业主沟通协调，从讲解政策，到纾困解难，帮忙解决了个别业主对“自掏腰包、自拆自建”的后顾之忧，包括期间的租房安置和其它问题。

最终，这一份“走心”促成了大家的共识。“我们在2023年年底达成了共识，很不容易，是工作人员做了很多沟通工作。”钟彩兰告诉记者。

楼梯楼变电梯楼

新设计“根治”老问题

“有了共识后，设共管账户就不是难事了，银行有这方面的经验。”花都区新华街工作人员告诉记者。

2023年11月16日，集群街2号楼所在社区居委与业主代表、业主企业代表分别开设共管账户管理拆建资金，全体业主共同委托了广州市花都西城经济开发有限公司作为项目改造主体，拆建投资估算785万元，目前已基本完成业主改造资金预缴纳工作。

开设共管账户当天，大家合影留念。

而在业主们“落力”推进时，政府部门也在简化用地手续办理流程、落实多部门联合并联审批，助力老旧小区改造项目快速推进。

值得关注的是，产权人是拆除重建的“甲方之一”，业主们有改造动力，也和“新集群街2号楼”的设计息息相关。

在旧集群街2号楼，客厅和房间被公共走廊分隔、厨房卫生间面积小等问题一直是街坊们诟病的点。除此之外，也有设计师发现旧集群街2号楼还有“一箩筐”问题：公共楼梯居然占据了宝贵的南向空间，楼梯间直接贴着卧室，居民上卫生间要先经过厨房，阳台基本是北向和东西向，缺乏阳光晾晒空间……而新楼则将一次性“根治”旧楼的种种设计痛点。

图片原址风貌。（图源自花都区新华街道集群街 2号拆除重建项目概念方案）

新集群街2号楼的设计规划中，将以不增加原有居民户数为前提，完善公共服务设施，优化内部结构，确保每户独立成套、户型方正、日照充足，提升隐私和实用性，厨房、卫生间面积分别达到4平方米和3平方米。

考虑到很多街坊都上了年纪，新楼还将增设电梯，满足无障碍和适老化改造需求。此外，新楼还重新设计供水设施，解决水压不足的难题；铺设燃气管道，实施“瓶改管”；针对残障住户，开展无障碍户型细微设计。

而除了硬件“升级”，花都区还在全市首创以财政激励的方式动员居民自主引入专业物业或准物业管理，解决老旧小区无物业管理以及后续长效管养难的问题。

改造效果图。

如今，设计已定，随着危楼开拆，该项目进入拆旧建新的施工阶段，预计年底回迁，下一个春天，街坊们有望在新家过年。有业主直言“已经迫不及待想要快点看见新楼了”。

徐耀通则说：“这是广州首个探索，肯定要做好榜样，我们对这栋楼充满期待。”

3月18日，集群街2号楼正式开拆。

专家观察：

为盘活老物业提供了新思路

城市在发展，房子也在老去。此前，有相关数据显示，国内在2000年之前建成的老旧小区约有22万个。而城市更新中的危楼旧楼如何更新，也是城市建设必须面临的一个问题。

“我们看到南京和杭州都有过‘自拆自建’的探索，但广州在此之前还未有过类似的尝试。”广州市现代城市更新产业发展中心执行院长江浩告诉记者，集群街2号楼的探索是一次非常好的创新和实践，对盘活老物业，实现老城市新活力提供了新的路径方向。

“广州有许多几十年的老房子，当中也有许多不是简单维修加固就可以更新的，这时，拆除重建又会涉及到巨大的金额，谁来做？”江浩分析道，“过去，我们提到一个房子要拆除重建，往往只能由单一主体操作，通常是交给开发商进行，而开发商需要平衡利润和成本，往往会增加融资地块或提高容积率，但老城区没有太多可新增的面积，开发商也不一定愿意干，这时，老城区的老房子盘活其实是存在挑战的。但通过‘自拆自建’的方式，有可能盘活更多的老房子。”

江浩告诉记者，集群街2号楼的拆建模式背后，离不开政策的创新和突破，“过去我们只能由单一主体进行操作，但现在是多产权人自主更新，需要相关规划和审批部门在政策上予以支持，并且梳理模式路径，形成一套指引性工作方法，让大家有径可循。”与此同时，江浩表示，这一模式需要很强的创新魄力和驱动力，而在推广和应用上更适用于非拆不可的危楼危房。在这些场景下，大家更容易达成共识，形成行动，“而广州其实有很多类似的场景适用于这一模式”。

与此同时，记者对比国内其它地区的“自拆自建”实践发现，这些自下而上发起的“自拆自建”从发起动议、达成共识、设计定稿，到最后施工完工，动辄花费五六年时间。其中，南京的虎踞路鼓楼区虎踞北路4号05幢居民楼建于上世纪50年代，24户全体业主采取“自行翻建”的模式拆除重建，也是各自掏钱，政府部分补贴，但整个过程花了七八年时间。而成都也有一栋72栋楼的小区，里面的3300多户业主决定将老小区推倒重建，同样花了至少五年时间，至今仍在推动。

为什么外地的实践探索推动时间如此长，其实是值得多方思考的一个问题。

自主更新需专业力量协作

实际上，“推动难”是多个实践探索中一线居民的第一感受。

如果这一模式从理论上以及政策上可行且必要，在落地过程中还需要做哪些突破？

记者了解到，上述两个外地的实践光是解决“如何达成居民全体共识”以及“重建的设计能否体现对每个业主的公平”这两个问题，便花了很长时间。此外，业主能否自行准备设计图纸等材料、对接政府部门、申请规划许可证等事项也是一项巨大的挑战，而大部分普通人并不具备这方面的专业能力。

“而集群街2号楼的‘自拆自建’其实是建立在老旧小区改造的大背景下，我们可以看到政府及相关工作人员在居民动员、项目筹备以及流程审批上提供了很多支持和指导，业主之间能形成对话，此外，国企以原拆原建的方式开发，也提供了合理且公允的价格评估，这些都促成了集群街2号楼的‘自拆自建’成功落地。”江浩说，这件事还是需要跨领域的专业人士进行深度的协作和支持。

产权人自主更新，不等于把拆除重建的所有事情都交给产权人，其他相关方也要参与进来，同时，不能缺了协作者的角色。广东工业大学艺术与设计学院讲师、国家注册城乡规划师、广州市荔湾区翻屋企营造社区促进中心联合发起人及执行长芮光晔对此亦颇为赞同。

长期关注并推动社区参与式规划实践的她在研究中发现，“一个能顺利落地并长期运维的社区参与式规划，除了需要居民自身，同时还需要‘【政府（包括职能部门、街道村居委等）】-【社工】-【专业者（空间设计师）】’三方面的力量。”

芮光晔告诉记者，社工角色可以负责将人组织起来，推动各方的协同合作和沟通，而包括空间设计师在内的专业者可以提供专业支持，包括将各方的想法和诉求转化成设计，“在实践中，不一定能把这三个角色凑齐，很多时候，这三个角色可以互相补位，一人分饰多角，从而在角色缺位的情况下推动项目落地，但当中‘政府’的角色十分重要。就像集群街2号楼，其实政府在把‘政府’角色做到位同时，政府部门工作人员自己也当起了‘社工’，推动居民共商。”

而在理想状态下，芮光晔认为，集群街2号楼的更新还是可以引入“社工”和“专业者”参与推动，“虽然政府发挥了很大作用，但如果要推广和复制，不是每一个地方都可以获得这么强力的推动，因此，除了要有心推动，也需要在这一模式中，让‘社工’和‘专业者’参与进来，发挥作用，这时，才能更好地推动社区参与式规划。”

本文来源：广州日报新花城 记者：苏赞、李天研 实习生：符颖杨

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