对过去几年财政政策的简要复盘

财政政策是市场关注的重点之一，近期PIIE有篇工作论文：Huang, T. (2024). Lessons from China’s fiscal policy during the COVID-19 pandemic. Working Paper, Peterson Institute for International Economics，对过去几年中国财政政策做了比较完整的复盘，我们学习梳理一下要点。

首先，文章介绍了中国财政体系的“四本账”如下：

一般公共预算：其主要收入来源于税收，这部分资金被用来支付一般公共服务及国家利益相关领域的支出。

政府基金预算：这部分预算主要由地方政府操作，其收入主要来源于土地出让，所得资金用于土地和基础设施的开发。

国有资本经营预算：此预算的收入来自国有企业的股息，其绝大部分支出流向国有企业本身。

社会保障基金预算：这部分预算的资金来自社会保险缴费和来自其他预算的财政补助，主要用于社会保障开支。

并作了示意图如下：

文章提出，要衡量中国的广义财政平衡，应统筹考虑所有四个预算。一些分析排除了国有资本经营预算和/或社会保险预算，认为这两个预算相对较小，且大部分独立于其他预算运作，因此在计算综合赤字时不需要被包括。但排除它们忽略了它们与一般公共预算相连的事实。国有资本经营预算通常会有小额盈余，其大部分盈余作为补充收入转入一般公共预算；剩余部分留作未来使用的储备。忽略这一预算会夸大中国的广义赤字。

社会保险预算每年从一般公共预算和国有资本经营预算中获得可观的财政补贴。补贴后，它通常会有小额盈余，这部分盈余进入其储备。考虑到补贴在一般公共预算和国有资本经营预算中计为当前支出，社会保险预算的盈余意味着补贴可能未被完全使用；因此，排除社会保险预算平衡会夸大中国的广义赤字。

文章估算了过去几年的广义财政收支如下表，并提出广义赤字率已经超过了3%。

随后文章详细复盘了2020年-2022年的财政政策执行情况，并提出反复出现的一个问题是政府的预算执行频繁低于预算，导致其在疫后经济下滑时，未能充分提供预期的财政刺激。文章认为，造成这个问题的原因是两个，一是因为房地产市场的下滑，导致地方政府面临土地销售收入的下降，进而导致与土地销售活动紧密相关的政府支出减少。二是因为地方政府难以找到完全符合投资要求的项目，使得专项债的完全使用存在一定困难。

最后，文章提了四个政策建议，详情可以参考原文，此处不再详述。