三思荐书丨李慧敏著《日本产业政策与竞争政策协调关系研究》

书名：《日本产业政策与竞争政策协调关系研究》

作者：李慧敏

出版时间：2022年10月

出版社：科学技术文献出版社

序 言

实施创新驱动发展战略，需要健全科技政策、产业创新发展政策、社会创新发展政策、环境创新发展政策体系，激发全社会创新创造创业活力，努力实现创新驱动高质量可持续发展。产业政策注重培育产业发展能力，特别是产业创新发展能力，推动产业转型升级可持续发展；竞争政策注重营造公平竞争环境，特别是战略性新兴产业蓬勃发展期科技型中小企业发展权利的维护。加强产业政策和竞争政策协同有利于把握产业发展方向和技术发展方向，有利于拥有技术基因的中小企业脱颖而出。

自2001年第一次应邀访问日本至今已有21年，通过“中日科技战略与政策高层研讨会”和“中日韩科技政策研讨会”这两个科技政策交流平台，对日本科技政策和法律体系有了日益深入的理解，特别是日本从贸易立国——技术立国——科技创新立国——知识产权立国的历史演进令人印象深刻，深感中日科技与经济发展政策法律体系的比较研究意义重大，不仅有助于互学互鉴，更有助于相互理解和相互信任。

慧敏博士2015年获得日本早稻田大学法学博士学位，同年加入我2006年创立的中国科学院创新发展研究中心，从发挥自身优势和创新发展研究中心集体优势出发，确立了主要研究方向——创新政策与竞争政策，开始了法学与创新发展政策交叉融合研究的新征程。看到她的《日本产业政策与竞争政策协调关系研究》书稿时，我感到非常欣慰，为她坚持学术追求、埋头苦干和钻研精神点赞，为她取得的学术成果而感到骄傲。

《日本产业政策与竞争政策协调关系研究》阐述了产业政策和竞争政策的内涵外延及两者关系，系统梳理了日本二战后产业政策和竞争政策的演进过程，特别选取电力和数字产业作为研究案例，系统梳理日本政府在产业不同发展阶段所发挥的作用，有助于读者了解日本经济迅速恢复并崛起过程中相关产业积累的许多成功经验，思考如何结合我国发展阶段性特征研究制定产业创新发展政策。

《日本产业政策与竞争政策协调关系研究》将产业政策和竞争政策之间协调关系纳入创新发展政策体系，值得关注。从日本实施贸易立国、技术立国、科学技术立国和知识产权立国战略背景下一系列的政策实践来看，产业政策和竞争政策的协调是一个重要成功经验，正如书中所言，这不仅源于其政治制度和决策机制的特点，更根本的在于其决策者创新理念的演变。

《日本产业政策与竞争政策协调关系研究》深化了对公共政策与法律之间关系的认识，值得学界重视。日本非常注重建立公共政策与法律之间的密切互动关系，跳出纯粹“规范法学”的研究范式，从公共政策视野审视尚处于变革之中的法律制度体系，引入了法政策学研究新视角，注重政策体系的整体效能而不是局部政策效率，为政策的灵活、有效实施及时提供合法性和稳定性保障，值得学习和借鉴。

总体而言，《日本产业政策与竞争政策协调关系研究》是慧敏博士研究产业政策与竞争政策协调关系的专著，也是法学与创新发展政策交叉研究成果，对于推动产业政策向普惠化和功能性转型，强化对技术创新和结构升级的支持，加强产业政策和竞争政策协同有一定参考价值。随着创新驱动产业数字转型高发展政策实践的全方位展开，一定会出现许多新问题、新现象、新经验并在研究探索过程中产生新理论、新方法，希望慧敏博士继续在法学与公共政策科学交叉研究道路上耕耘不止、佳作不断，为中国创新发展理论与实践做出更大贡献。

中国科学学与科技政策研究会理事长

中国科学院创新发展研究中心主任

穆荣平

绪 论

近些年来，国际社会似乎掀起了新一轮关于产业政策与竞争政策讨论的热潮。

一方面，世界经济学界对产业政策的关注越来越多。 2020年1月，欧洲学术期刊Journal of Industry, Competition and Trade围绕21世纪的产业政策制作了特刊。 其中，由Karl Aiginger教授与Dani Rodrik教授发表的题为Rebirth of Industrial Policy and an Agenda for the Twenty-First Century一文中，指出： “在经历了对产业政策关注度下降后，被认为已经过时的产业政策又重新回到了舞台上……从自动化到数字化、工业4.0、物联网等颠覆性技术的变革，刺激了全球范围内对产业政策的重新关注”。 产业政策被赋予了更加丰富多元的价值目标和功能，面临激烈的国际竞争，包括欧美等在内的发达国家都开始重视在其国内或地区内实施稳定的产业政策，随着产业政策目标的日益凸显，这些目标与竞争政策目标之间正在酝酿着紧张关系。

另一方面，数字经济时代，竞争政策的重要性亦被广泛关注。 以欧洲调查处罚亚马逊、谷歌等大型数字平台企业格外醒目，除此之外，包括美国、中国、日本、德国、法国等在内的主要国家都在积极关注数字经济时代出现在新型垄断问题，一系列具有针对性的反垄断举措和法律相继出台。 如同跨世纪的美国微软案件一样，围绕竞争与创新、竞争政策与创新关系的讨论又重新成为当下竞争政策理论界和实务界探讨的核心话题。 数字产业的动态竞争性、双边市场特性以及数据驱动性等，为竞争政策执法工具和判断标准带来新挑战。

当下，摆在我们面前的问题是，在这场破坏性创新不断涌现的时期，我们的产业政策与竞争政策应该采取怎样的形式？ 政策制定者如何科学制定和推进产业政策和竞争政策，以实现21世纪所需要技术创新和制度创新。 而这一目标，不只为弥补“市场失灵”，实现经济层面的效率和福利最优，更为寻求解决人类社会发展中面临的诸多社会问题和环境挑战，真正实现创新驱动发展。

关于产业政策与竞争政策关系的探讨，我国有越来越多的学者主张调整产业政策，实现产业政策与竞争政策的协调。 2016年，林毅夫、张维迎两位教授围绕产业政策展开了一场引发学术界、产业界、政界广泛关注的大讨论。 随后，吴敬琏教授针对此次讨论，强调当前我国需要研究和面对的问题，不是肯定或否定产业政策，而是讨论我们需要什么样的产业政策，并指出我国产业政策加快转型，要从以产业政策为中心转向以竞争政策为基础。 在竞争法学界，也有学者指出数字经济时代的问题并不全都是反垄断的问题，竞争政策本身也不是万能的，需要“多法共治、多部门共管”，促进不同规则之间以及监管执法部门的相互协调，实现规范与发展并重。 产业政策与竞争政策在自身的发展变迁过程中，也逐渐趋于创新发展这一共同的发展目标，并在实践中成为构成创新发展政策体系的两大重要的支柱性政策。 2022年3月25日，中共中央、国务院发布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》中，明确提出“建立公平竞争政策与产业政策协调保障机制，优化完善产业政策实施方式”，学术界的持久争论最终在政策层面得到积极回应。

我国目前对日本产业政策的研究较多，对日本竞争政策也有一定的研究，在该领域已有的国内外研究成果为本书提供了丰富的理论基础。 但是在以下四个方面，目前关注还不是很多：

一是基于动态、长周期视角对两者关系的考察稍显不足。

这导致对日本产业政策或竞争政策的认识较为单一、固化。 实际上，从历史长周期来看，日本的产业政策与竞争政策自身都处于不断调整和升级之中。 尤其是产业政策，不同阶段所实施的产业政策在重心和实施方式上均有所差异，对其认识和评价无法一概而论，需要Step by Step。 同时，在与产业政策的互动过程中，日本的竞争政策也经历了从外来植入到本地结合再到形成本国特色的发展历程。 由此，两者关系也呈现阶段性动态变化的特点。 对两者关系的认识只能结合时代背景进行分析把握，无法一概而论孰强孰弱、孰优孰劣。

二是深入结合具体产业进行系统分析两者关系的研究不足。

对于产业政策与竞争政策相互关系的认识，不仅仅需要从纵向历史的角度进行分析考察，由于不同产业在产业结构特点、技术经济特点以及社会性规制目标等存在差异，产业政策与竞争政策相关关系的发展历程、协调机制的具体模式等方面，也不尽相同，更需要横向的产业比较分析，需要Case by Case。

三是基于创新视角，对产业政策与竞争政策的创新影响及其作用机制的研究并不是很清晰。

创新活动本身仿佛“黑箱子”，对于创新活动为何需要政府规制干预，创新需要怎样的政府规制制度等在制度创新学领域已经有很多研究成果，但是，深入创新发起和实施过程中，分析产业政策与竞争政策各自以怎样的作用机制推动创新的实现，在创新时代，这种传统的规制方式各自面临着怎样的挑战以及各自应该如何做出动态调整等，目前的研究对此还不够深入和细致。

四是对政策之间互动关系、协调模式与协调机制的背后成因尚待深入挖掘。

经济政策的实施过程，是理论与实践相互促进、互动发展的过程。 日本在政策制定、组织实施和执法实践等层面所体现了协调特性源于其政治体制、政策形成机制以及创新发展理念中所蕴藏的“协调基因”。 相比我们对日本现象的观察，其背后的政治经济理念更值得深入参考。

秉持进一步丰富和完善该领域研究内容的目标，围绕日本产业政策与竞争政策协调关系的发展这一主题，本书将从以下三个视角进行具体考察与分析：

第一，长周期动态演变的历史视角。

在辨析和梳理日本产业政策与竞争政策基本概念和内容体系的基础上，以二战后至今日本产业政策和竞争竞争各自的动态调整为主线，考察两者关系的动态演变，归纳为“分立对峙”到“接触对话”再到“协调互补”三个不同发展阶段，并对其转变的节点进行重点考察。 同时，本书侧重对进入20世纪90年代之后，产业政策与竞争政策体现协调互补的特征进行重点考察研究，作为本书的核心论证内容。

第二，结合具体产业案例进行对比分析的视角。

不同产业，尤其是传统产业和新兴产业，产业政策与竞争政策所面临的规制课题存在异同，两者关系往往呈现不同的互动关系模式，在进入政策协调之前所经历的时间周期、影响要因也不尽相同，本书分别选取电力产业和数字产业作为传统产业与新兴产业的代表性产业，比较分析协调关系的不同表现模式。

第三，政治体制、决策机制和经济发展理念等综合剖析的视角。

历史发展过程和产业案例研究仅仅是本书所观察到的一种客观现象，对其还需要进一步剖析背后成因。 同为东亚国家，日本与我国在竞争文化传统、行政体系架构、法律制度体系等方面拥有很多相似之处，这些共性之处是我国研究日本的重要意义所在。 但是，再进一步剖析，便可以发现在东西方文化冲突与汇聚交融推动下发展至今的日本，不论在政治体制、决策机制和经济发展理念等层面，都具有其自身的演变逻辑，自成一派、独具特色。 这些独特之处，正是我们打开日本内核的关键所在。 基于此，本书在对现象考察的基础之上，在最后一部分对日本公共政策中所具有的“协调基因”进行深入剖析。 主要涉及三个方面： 一是政治体制层面。 二是政策决策制度层面。 三是创新发展理念层面。

当然，国别研究和政策研究的领域广阔、视角丰富，以上研究无法做到全面和完善，仅为笔者的有限探索。 本书中对日本经验考察视角的选取，更多地考虑结合我国当前处理产业政策与竞争政策的实际问题，对日本处理两者关系的发展历程、协调机制及其成因等的分析，旨在归纳总结对我国当下相关问题提出一些理论和实践层面的参考经验或启示意义。 定有不足之处，敬请读者专家海涵与指正。

目 录

绪论

第一部分　日本产业政策与竞争政策及其关系变迁

第一章　日本产业政策

一、概况

二、日本产业政策的发展与变迁

三、本章小结

第二章　日本竞争政策

一、概况

二、日本竞争政策的发展与变迁

三、本章小结

第三章　日本产业政策与竞争政策的关系变迁

一、分立对峙

二、接触对话

三、协调互补

第二部分　传统产业案例考察：日本电力产业

第四章　日本电力产业的发展历程

一、走向垄断：市场化改革前的电力产业

二、引入竞争：日本电力产业的市场化改革

三、垄断中的竞争：日本电力产业的现状

第五章　日本电力产业的协调规制

一、规制理由

二、竞争促进型产业政策

三、竞争政策的拓展

四、机制设计

第三部分　新兴产业案例考察：日本数字产业

第六章　日本数字产业的发展历程

一、竞争前奏：电信产业的民营化改革

二、生于竞争：日本数字产业的形成

三、竞争中的垄断：日本数字产业的发展现状

第七章　日本数字产业的协调规制

一、规制理由

二、竞争政策的新课题

三、产业政策的拓展

四、机制设计

第四部分　协调关系成因剖析

第八章　政治体制要因

一、官民协调性

二、多元民主性

第九章　决策机制要因

一、决策与咨询制度

二、竞争影响评价制度

第十章　创新理念要因

一、创新动力维度

二、创新能力维度

结语

一、关于现状与问题

二、关于未来与挑战

附录　法律和政策名称中日文对照表

作者简介

李慧敏

中国科学院科技战略咨询研究院副研究员，日本早稻田大学经济法学博士。

主要研究方向为日本科技政策、产业政策、竞争政策、科技法。

在中日学术期刊发表论文数十篇。2018年出版日文专著『日中電力産業の規制改革—競争政策からみた自由化への歩み』（中译：《中日电力产业规制改革——竞争政策视角下的市场化进程》）（早稻田大学出版部），该书入选早稻田大学「エウプラクシス叢書」，并获得第九届“孙平化日本学学术奖励基金”专著类奖项。

主持国家社科基金“中华学术外译项目”、日本住友财团“亚洲诸国日本研究项目”、中国科学院与日本国际合作项目等多项科研项目，主笔撰写的多篇报告被中国科学院《院士建议》、中国科协《科技工作者建议》等采纳。

本书得到“中国科学院青年创新促进会”人才专项资助。

E-mail: lihuimin@casisd.cn

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