温故十八届三中全会民营经济政策：十年有发展 执行需加力

陈永杰/文 十年前，2013年11月召开了中共十八届三中全会，作出了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。这是中国改革开放历史上影响深远的重大决定。《决定》从16个方面提出了60条共300多项重要改革措施。其中有几十项是直接关系推动民营经济发展的改革措施。这些措施及后来的改善与推进，成为十年来民营经济快速发展的主要政策动力来源。回顾十年来党和国家推进民营经济的方针政策措施的实施，回顾十年来民营经济的稳定发展及其对中国经济增长的主要推动作用，具有重要而特殊的意义。

一、《决定》在推动民营经济发展上的重大政策性突破

改革开放以来，特别是中共十一届三中全会以来，党对个体私营经济、非公有制经济、民营经济的大政方针与基本政策定位，从经济社会发展的有益补充、到重要组成部分，到列入基本经济制度，再到坚持“两个毫不动摇”，即“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。”这些重大方针政策，推动了国家政府一系列法律政策的制定和行政管理方式方法的改变，推动了改革开放前30多年民营经济的快速发展，推动民营经济成为了中国经济增长的主要动力来源，占有了中国经济半壁江山。

中共十八大之后，中国发展进入了一个新的历史时期。十八届三中全会，为落实中共十八大关于改革开放的新方针新要求，《决定》推出了改革开放的一系列重大的具有突破性的政策措施，其中关于民营经济的政策，更具突破性、前瞻性、现实性和操作性。

一是将民营经济列入基本经济制度的重要支柱与根基之中：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。”。

二是丰富了“两个毫不动摇”内容：“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。”

三是明确了民营经济财产权不可侵犯：“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。”

四是提出了民营经济发展“三平等”原则：“支持非公有制经济健康发展，坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。”

五是提出了发展民营资本为主的混合企业：“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式；鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业，鼓励有条件的私营企业建立现代企业制度。”

以上都是直接针对民营经济的重大改革措施，还有其他更多的相关措施。可以说，《决定》涉及的300多项改革措施，只要是关于对外开放、对内市场准入、市场平等竞争、小微企业发展、扩大劳动就业、鼓励个人创业等方面，绝大多数的改革政策措施，都与民营经济紧密相关。

二、《决定》实施十年来国家民营经济政策的继续发展

十八届三中全会《决定》颁布十年来，党和国家关于民营经济方针政策与法律法规不断完善，推进了中国营商环境条件的优化。

一是中央方针政策进一步完善。中共十九大报告明确提出：“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力”。并进一步要求“深化商事制度改革，打破行政性垄断，防止市场垄断”。十九届六中全会进一步强调要“使市场在资源配置中起决定性作用”，要坚持“两个毫不动摇”，要“构建政商亲清关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长”，为民营经济发展创造更良好的政策环境与营商环境。2022年4月，中共中央和国务院出台了《关于加快建设全国统一大市场的意见》。中共二十大报告重申基本经济制度和“两个毫不动摇”的方针，强调要“优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大”“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境。”

为落实中央的大政方针，使民营经济政策更加具体化，2019年12月，中共中央、国务院出台了《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，提出了28条政策措施。2023年7月，中共中央、国务院又出台了《关于促进民营经济发展壮大的意见》，提出了31条政策措施。这次《意见》的出台，将中国民营经济发展的政策，推向了一个新的高度和广度，引起了社会的极大反响。

二是国家法律法规更加健全。十年来，全国人大先后制定和修订了若干重要法律，其中相当大部分法律都直接与间接地涉及民营经济发展和民营企业权利与义务。2020年5月28日通过了《中华人民共和国民法典》，这部中国第一部《民法典》，是一部综合性的基本法典，是中国法律与法治建设的重要里程碑。法典由若干个重要领域、每个领域又包括若干重要方面法律构成。民法典综合、修改和替代了过去的婚姻法、继承法、民法通则、收养法、担保法、合同法、物权法、侵权责任法、民法总则等多部重要法律，将其统一化、系统化、规范化，形成为一部系统完整的重大法典。民法典和其他经济法类与社会法类的法律制定与修改，方方面面都涉及民营经济及民营企业家经营管理与员工就业工资等。此外还有2022年6月修订的《反垄断法》。

三是政府法规政策更加系统。十年来，国务院落实宪法法律和中央方针政策的相关精神，先后制定和修订了大量关于民营经济的政策法规，为民营经济的健康发展进一步提供了系统具体的法规政策支撑。其突出和强调的几个主要政策方面是：发展市场主体、支持创业就业，发展资本市场、扩大民企融资，推动企业产权改革、发展混合所有制企业，促进平等竞争、反对市场垄断，优化营商环境、善待市场主体，弘扬企业家精神、发挥企业家作用，规范政府行政行为、构建政商清亲关系，等等。

十年间重要法规包括：《不动产登记暂行条例》（2015年3月）、《个人所得税法实施条例》（2019年1月）、《优化营商环境条例》（2020年1月）、《保障农民工工资支付条例》（2020年1月）、《民办教育促进法实施条例》（2021年5月）、《市场主体登记管理条例》（2021年8月），《促进个体工商户发展条例》（2022年10月）等等。

十年间重要政策包括：《关于中国(上海) 自由贸易试验区总体方案的通知（国发〔2013〕38 号）》、《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见（国发〔2014〕17号）》、《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见（国发〔2014〕20号）》、《关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见（国发〔2014〕60号）》、《关于推进国内贸易流通现代化建设法治化营商环境的意见国发（〔2015〕49号）》、《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见(国发〔2015〕54号)》、《关于实行市场准入负面清单制度的意见（国发〔2015〕55号）》、《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（2016年）、《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见（国发〔2016〕34号）》、《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见（国发〔2016〕82号）》、《中共中央、国务院关于营造企业家健康成长环境、弘扬优秀企业家精神、更好发挥企业家作用的意见》（2017年）、《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见（国发〔2021〕24号）》，《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》（2022年3月）等。

四是营商环境日益优化与改善。党和国家方针政策法律法规推进，加快了中国优化营商环境的进程。营商环境是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。中国的市场主体，就数量而言，民营经济市场主体占95%以上。因此，可以说，营商环境的优化与改善，对民营经济发展的影响最大。世界银行从本世纪初开始，就用营商环境的优化条件标准及其评价来推动新兴市场经济国家逐步走向现代市场经济。自2003年起，世界银行每年发布一份《营商环境报告》，用多项指标对全球133个经济体进行了营商环境便利度排名，到后来指标扩大到十多个，评价的经济体达190多个。近十年来，国务院和各级地方政府，在建立健全营商环境制度、提升营商环境水平方面做了大量工作，取得了令世界瞩目的成就，中国在世界的排名迅速靠前。

三、民营经济成为中国经济十年快速增长最大动力来源

习近平总书记曾用“具有‘五六七八九’的特征”来高度评价民营经济在当今中国的地位与作用。有大量数据能够证明这一判断的正确性：民营企业以占用不到30%的国家矿产资源和政府科技资源、不到40%的国家金融资源，创造了全国50%以上的投资、税收和出口，创造了60%以上的GDP、70%以上的科技创新和新产品、80%以上的城镇就业、90%以上的市场主体，创造了全国100%以上的城镇新增就业和贸易顺差。

以下十组简明数据（均来自国家权威官方部门），能够比较充分地说明民营经济这十年的发展成就及其作用地位。

1、民营企业占全国企业法人总量的98%。市场主体是经济发展的微观基础。主要数据：2012年、2015年、2020年，全国企业法人中，国有企业法人占3.36%、2.31%和1.17%，民营企业法人占96%、96.1%和98%，外资企业法人占2.54%、0.79%和0.41%。2022年，全国市场主体共1.6亿户，其中，企业法人单位数2867多万家，个体工商户1.1亿多个。

2、民营企业占全国企业资产的50%左右。企业资产是经济增长的物质基础。主要数据：经济普查年鉴显示，2018年，全国非金融类企业资产总额537.8万亿元，其中，国有控股企业占40%多，民营企业占近50%，外商企业占近10%。工业企业资产方面，2012年，全国规模以上工业企业资产，国有控股企业占40.6%，民营企业资产占37%，外资企业占22.4%。2020年，三者分别占38.4%、42.6%和19%，2022年三者分别占36.2%、45%和18.7%。规模以下工业企业中90%以上为民营企业，如果加上规下民企资产，民营企业资产可能也占整个工业企业资产的50%左右。

3、民间投资占全国投资的近55%。投资是推动经济增长的主要动力源泉。2012年、2015年、2020年和2022年，民间投资占全国固定资产投资总额的54.6%、57.3%、54.9%和54.2%。

4、民营经济就业占城镇就业的80%以上。就业是民生的根本保障。2012年，全国城镇私人企业和个体户就业人数为7557万人和5643万人，国有单位就业人员为6839万人；2019年，城镇私人企业和个体户就业人数为14567万人和11692万人，国有单位就业人员为5473万人。2020年后未公布城镇私人企业就业人数。十年来，全国城镇新增就业总量达1亿多人，其中，国有单位减少了1000多万人，外资企业增加了200多万人，民营经济增加了1.2亿多人，超过了全国城镇新增就业总量。

5、民营企业占工业营收的近60%。营业收入是GDP增长的主要源泉。主要数据：2012年、2015年、2020年和2022年，全国规模以上工业企业营业收入中，国有企业占26.4%、21.8%、25.8%和26.5%；民营企业占49.7%、56.1%、51%和52.8%；外资企业占23.9%、22%、22.8%和20.7%。如果加上绝大多数为民营的规模以下企业，全部民营工业可能占全国工业企业营业收入近60%。

6、民营企业占工业企业利润的55%左右。利润是企业再发展的主要动力。2012年、2015年、2020年和2022年，全国规模以上工业企业利润中，国有企业占24.5%、17.2%、23%和28.3%；民营企业占52.9%、58.8%、48.7%和47.9%；外资企业占22.6%、24%、28.3%和23.8%。如果加上规模以下民营企业，民营工业企业利润可能占全国工业利润的55%左右。

7、民营企业占全国出口总额的60%。对外贸易是经济增长的重要“马车”。2012年、2015年、2020年和2022年，全国进出口总额中，国有企业占19.4%、16.4%、14.3%和16.1%；私营企业占31.6%、35%、45.2%和49.6%；外资企业占 49%、46.4%、38.7%和32.9%。2022年，私营企业占全国出口的59.3%，占全国顺差超过130%。

8、民营经济税收占全国税收的57%。税收是国家机器运行的经济保障。2012年、2015年、2020年和2022年，国有企业税收占30.7%、31.7%、24.3%和27.5%；民营企业占48%、50%、59.7%和56.9%；外资企业占19.6%、18.2%、16.0%和15.6%。

9、民营企业占全国企业研发投入的60%左右。技术创新是追赶超国际先进的主要途径。2020年，企业研发投入，国有企业占20%左右，民营企业占60%左右，外资企业占20%左右；新产品销售收入，国有企业占15%左右，民营企业占65%左右，外资企业占20%左右；发明专利申请数量，国有企业占20%以上，民营企业占50%以上，外资企业占20%多。

10、民营企业效率效益总体好于全国企业。效率效益是反映市场竞争主体比较优势的综合指标。十年来，各类工业企业的劳动生产率（销售收入/人年）均在不断提高，国有企业明显高于私营企业和外资企业。2022年三者分别为292万元/人年、146.1万元/人年、182.4万元/人年。资产营收效率（营收/资产）和资产利润率（利润/资产）均在逐步下降，国有企业明显低于民营企业和外资企业，2022年三者的资产营收率分别为66.8%、124.4%和99%；资产利润率分别为4.2%、5.9%和6.8%。营收利润率（利润/营收）相对稳定，三类企业相差不大，2022年分别为 6.5%、5%和7%。亏损面都在扩大，2021年国有企业亏损面（22.8%）明显高于私营企业（14.6%），外资企业为21.6%。

但是，需要指出的是，近年来，民营经济的多数主要经济指标的增速呈明显下降趋势，低于全国平均水平，更低于国有经济水平。增速下降，主要表现为“351”年均增速递减，拾级而下：近五年（2017-2022）高于近三年，近三年（2019-2022）高于近一年，去年高于今年前三季度。 仅举三组数据为例：

投资方面，民间投资五年平均增速为4.3%，三年为2.7%，2022年为0.9%。今年1-9月公布数据为-0.7%，但按今年与去年的绝对数计算则为-20%，占比降至51.8%。

工业收入方面，民营工业企业五年平均收入增速为6.1%，三年为5.6%，去年为2.9%，今年1-9月公布数据为-0.8%，但按今年与去年的绝对数计算则为-9.1%。工业利润：今年前9个月为-3.2%，按绝对数计算则为-22%。

税收方面，民营企业五年平均增速为2.2%，三年为-3.2%，去年为-18.7%。

由于民营经济 “五六七八九”的重大地位与作用，民营经济增速下降成为了全国经济增速下降的主要原因。中国的增长动力因民营经济增速下降而受到严重影响，这个问题必须引起国家与社会的高度重视。

四、民营经济方针政策的全面执行尚需各方面更大努力

中国改革发展政策执行难，中国民营经济改革发展政策执行更难。这是社会的一种普遍共识。尽管党和国家关于支持和发展民营经济的方针政策不断推进，尽管国家关于支持和保护民营经济的法律法规和行政政策不断完善，但实际执行仍然存在不少争议与实际阻力。人们一直期望，执行政策，莫打折扣。

2004年—2023年近20年间，中央先后出台了四部专门针对民营经济发展的综合性重要文件。2004年国务院出台了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，即民间称之为“非公经济36条”；2010年国务院出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，即民间称之为“民间投资36条”；2019年中共中央、国务院出台的《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，即民间称之为的“民营企业改革发展28条”；2023年7月，中共中央、国务院又出台了《关于促进民营经济发展壮大的意见》，即“民营经济发展壮大31条”。这四部综合性文件，都是针对民营经济发展中外部环境问题和自身发展问题而制定的政策措施，都具有重要的现实意义和历史意义。

过去的文件，都在相当大程度上促进了民营经济的发展，但同时其实际执行大都不尽如人意，往往被打了许多折扣，以至于党中央、国务院需要每隔若干年再次重申和加强某些政策。认真学习四部文件内容，可以看到，四部文件的后三部，除部分条文是针对新情况新问题外，多数条文基本都是以新的表述来重申和强调过去的政策。这虽然反映了中央政策的连续性和一贯性，但也反映了政策执行难的问题，一些重要政策需要国家反复提醒、反复强调、反复提出，才能有所推进。

最近的中共中央、国务院《关于促进民营经济发展壮大的意见》31条政策文件，民营企业家和社会各界，普遍既高度赞扬、满抱希望，但又有些心存忧虑。基于过去经验，人们忧虑党中央、国务院的政策再次被执行者们打折扣。从过去看，打折扣的原因，主要是传统理念、习惯做法、既得利益、自错难纠等的逆向影响，同时也有观念相冲、政策相冲、执行相冲的问题。这是当今需要认真解决的大问题、实问题、难问题。人们期盼着在解决这些问题上向前跨一大步，各个方面都作出更大努力，推动《关于促进民营经济发展壮大的意见》的31条政策的切实执行，为民营经济发展创造更好的政策环境、市场环境、社会环境与舆论环境，这是于国于民、真真切切的重大利益！因为，民营经济的地位作用已经不只是“五六七八九”，而是更多更大更高。

五、民营经济是实现中国式现代化和共同富裕的主力军

中共二十大报告指出，中国式现代化，“既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。”中国式现代化有五大特征：一是“中国式现代化是人口规模巨大的现代化”，二是“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”，三是“中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化”，四是“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”，五是“中国式现代化是走和平发展道路的现代化”。

建设中国式现代化、实现共同富裕的行动主体是广大劳动人民，推动中国式现代化实现的市场主体是国有企业、民营企业和外资企业三驾大马车。从中国式现代化的五个特征看，三驾马车各自都将扮演着重要角色。但从各自角色的作用分量看，民营经济起着主力军作用。

一看，在“中国式现代化是人口规模巨大的现代化”中，民营经济的主力军作用。中国人口规模巨大，劳动力人口规模巨大，城镇劳动力人口规模巨大，城镇劳动力中民营经济劳动力人口规模巨大。中国人口十四亿，其中劳动人口7.5亿；劳动人口中，城镇近4.7亿人；城镇劳动就业中，民营经济就业人口占80%；城镇新增劳动力人口中，几乎百分之百由民营经济提供；农村转移城镇就业的人口，绝大多数也由民营经济承接。由此可见，人口规模巨大的现代化，主体体现者或担当者，就是民营经济。这完全是不可替代的。如果没有民营经济承担这么巨大规模的就业、新增就业和农村转移就业，中国人口和劳动力规模巨大的现代化目标的实现，是完全不可想象的。

二看，在“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”中，民营经济的主力军作用。全体人民共同富裕，在中国目前阶段，最根本的是要扩大中等收入人群、减少低收入人群比例，缩小人群之间的收入差距。实现这个目标，重点和难点都在民营经济。中国目前高收入人群大约1亿人，中等收入人群大约4亿人，低收入人群大约8亿-9亿人。除农村外，城镇中等收入人群的一半、低收入人群的90%以上，归属于民营经济领域，主要是民营中小微型企业和个体户。总体看，民营经济是中国共同富裕的主要担纲者。如果民营经济中的几亿低收入人群的多半人口不能进入中等收入人群，中国的共同富裕就实现不了。只有不断地提高企业发展质量，特别是提高民营企业的发展质量，才有条件真正扩大中等收入人群，减小低收入人群比例，实现共同富裕基本目标。

三看，在“中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化”中，民营经济的主力军作用。两个文明相协调，是对政府的要求，是对全社会的要求，也是对三大市场主体——国企、民企和外企的要求。由于民企数量庞大、就业队伍庞大、企业群体小而分散、经营环境条件相对低下、人员文化技能相对不高、产品服务质量问题较多、劳资矛盾纠纷相对较多等因素，两个文明相协调的任务，落在民营企业身上的更重、更大、更多、更广和更难。如果中国广大的中小微民营企业的两个文明协调能够提高到一个新的历史水平，中国的现代化文明就奠定了广泛而坚实的主要微观基础。

四看，在“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”中，民营经济的主力军作用。人与自然和谐共生，这是经过四十多年发展正反两方面经验教训得到的共识结论。回首过去发展，国企、民企和外企都在不同程度上遇到了如何与自然和谐共生的严重问题。几十年来，中国大地上大量地、长期地、广泛地存在的，诸如滥采乱挖、资源破坏、环境污染等严重问题，相对而言，发生在民营企业身上的数量更多、问题更大、矛盾更深、影响更广、解决更难。实现人与自然和谐共生的现代化，人人有责，家家有责，企企有责。其中，民企、民企老板、民企员工面临的责任更多、更重、更广。因此，可以说，民营企业也是人与自然和谐共生的主要担纲者。

五看，在“中国式现代化是走和平发展道路的现代化”中，民营经济的主力军作用。和平发展，既是国家大事，也是企业大事。一个和平稳定的国际环境，是企业正常发展的重要国际条件。与此同时，企业自身也是和平发展的微观担当者、体现者和践行者。民营企业是中国外贸的最大主体，是中国企业走出去的最大群体，是中国企业海外投资的最大群体，也是中国在境外参与当地市场平等竞争的最大群体。中国民营企业要成为中国和平发展的重要使者，在参与国际市场竞争的过程中，充分体现和平发展、平等发展、合规发展、和谐发展。

（作者系北京大成企业研究院副院长）

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