理论研究 | 我国老旧公房小区更新的产权问题浅析

导读

近年来，我国一些老旧公房小区亟需更新改造，但由于产权复杂多元状态，导致权责不清晰，对更新实施机制和后续维护管理形成挑战。本文梳理了老旧公房小区从福利分房到住房制度改革后的产权转变过程，分析了未房改公房承租权和所有权混淆、房改房产权多元混合等问题，以及此类产权问题对小区更新形成的挑战，并以成套化改造、成立居民自治组织、引入“准物业”等几个实例，说明了当前产权状况下老旧公房小区更新的合理可行的阶段性策略。

本文字数：4871字

阅读时间：15分钟

作者 | 张 璐

清华大学建筑学院科研助理

关键词

老旧小区；公有产权；城市更新；产权

1

引 言

2019年中央经济工作会议首次强调“城市更新”这一概念，明确“存量住房改造提升和城镇老旧小区改造”等计划[1]。老旧小区更新在城市更新中具有重要意义，其中，老旧公房小区的占比较大，其更新改造是老旧小区更新改造的当务之急。

老旧小区更新改造通常涉及政策、资金、实施机制、规划设计、工程技术（图1-4）等问题的解决，尤其是社区营造、适老化设计、节能技术等方面。其中，产权问题是更新实施的基础，过去中国城市发展进程中形成的复杂产权状况为相关工作开展设置了前提，特别是公有产权的老旧小区。

▲ 图1.2.3.4︱老旧小区更新改造示意

资料来源：参考文献[5]。

本文所指老旧公房小区主要是住房制度改革之前建设的公有产权小区。随着历史变迁，经过房改售房、上市交易等过程，产权结构多元化、产权界定模糊不清[2]，给小区的管理和更新带来较大的困难。

2

当前一些老旧公房小区亟需更新改造

老旧公房小区（图5，6）一般建设于住房制度改革前，至今已使用了30年甚至更久。由于建设时的标准较低，老旧公房小区可能存在建筑抗震设防要求低、建筑质量不高、配套设施不齐全[3]等先天不足。一些老旧公房小区没有或无法建立完善的物业管理制度，甚至出现失管的局面，使得物质环境进一步劣化。与此同时，随着这些老旧公房小区所在地区进入人口老龄化阶段，居民对基础设施、无障碍设施和社区服务的需求也在增加。

▲ 图5.6︱典型公房小区

资料来源：刘杨凡奇 摄。

一些老旧公房小区亟需更新，以应对住宅建筑和小区环境的安全隐患、违法建设、设施设备老化、公共空间不足以及物业管理缺乏等问题。更新改造既包含了重建或改扩建，又包含了改造修缮。从已经实施的项目来看，成套式的单元住宅多采用改造修缮的方式，进行结构加固、节能改造、电梯增设等（图7，8），非成套住宅多采用重建或改扩建的方式。

▲ 图7.8︱典型老旧公房小区改造

资料来源：刘杨凡奇 摄。

根据我国法律法规中权责相对的原则，权利和义务与房屋权属关系对应[4]。理论上，小区的更新应有产权人主导。对商品房小区而言，产权结构明确，更新改造的权责相对清晰，然而老旧公房小区的产权面临复杂状况。

3

老旧公房小区经历了

产权从公向私过渡的房改阶段

新中国成立后，我国在计划经济体制下逐步建立了以福利分房为主的住房体系，在城镇范围内实行福利性质的住房分配，以国家统包、无偿分配、广覆盖、低租金、低居住水平和无限期使用为主要特点[5]。住房产权属于公有，即国家或者集体所有，所有权人表现为政府、房管部门、机关、社会团体或者国有企业事业单位[2]。产权主体负责建筑本体、小区环境和设施设备的管理维护。大部分建国后新建的公房是多层集合住宅，以小区的形式组织多栋住宅建筑。部分住宅不是成套单元房，没有独立的厨房和卫生间。

20世纪90年代，福利分房体系向市场化的住房体系转变。为适应经济体制改革的要求，住房制度改革（简称房改）在全国推开。“从改革公房低租金制度着手，将现在的实物分配逐步改变为货币分配，由住户通过商品交换，取得住房的所有权或使用权”[6]，逐步实现住宅商品化，停止公房分配。凡单元式的住宅楼房，产权单位均可按准成本价向职工出售，这些出售的公房被称为房改房或售后公房。按房改成本价购买公有住房的城镇居民，也可以在补交土地出让金或土地收益后，向房屋所在区、县房管部门申请办理商品房的房屋所有权证，原则上就可以将售后公房自由上市交易。当前，单元式成套公房中的大部分已经是经过房改的售后公房，不成套公房一般由于不满足房改政策仍未出售。

4

房改阶段后的老旧公房小区

存在产权模糊和多元并存的问题

4.1 未房改公房小区的承租权

和所有权混淆

未房改公房更新面临的主要产权问题是承租权和所有权的混淆。在住房制度改革前，公房作为福利分配给职工租用。但这种承租关系与市场化的住房租赁的承租关系不同。租赁合同期满，只要承租人愿意续租，出租人应继续出租，若承租人离世，同住者原则上可以继续承租，这事实上形成一种永久承租权[2]。由于福利分房本质上是一种福利制度，所以公房的租金十分低廉。因此，在房改前，公房的承租人几乎被视作对房屋具有所有权。在更新时，承租人预期获得等同于产权人的权利，但不倾向于承担责任和义务[4]。

4.2 房改房（售后公房）小区的产权

呈现多元并存状态

一是小区内住房未全部房改。未房改公房和房改房（售后公房）在同一小区、同一栋建筑中共存，增加了更新的难度。

二是房改房（售后公房）公共部分产权转让不完全，以致住宅产权人无法等同于法律意义上的业主，无法行使相应的权利[7]。根据我国当前法律，业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利[8]。在房改房中，原有的产权主体已经将专有部分出售给承租人，但由于历史原因，一些房改房小区的公共设施设备依然登记在原产权单位名下。此外，经过上市交易的房改房补缴了土地出让金，具备了类似商品房的属性；而部分房改房并未经过上市交易，未补缴土地出让金，产权人并未获得小区的建设用地使用权。这不仅对更新改造过程的责权认定有影响，而且对设立业主大会、选举业主委员会、选聘物业服务企业等形成障碍，影响后续的维护管理。

三是同一小区可能涉及多个原产权单位。同一小区可能涉及由房管部门直接管理的直管公房和由单位管理的单位公房，可能存在所涉单位破产或重组的情况，影响了更新主体和出资主体的确认。在已经更新的小区中，确有此类面临资金筹措困境的实例。该小区中大部分公房已进行房改，根据建筑、道路和基础设施更新的预算，每平米更新改造成本5000元，是房屋公共维修基金可承担的额度，但部分产权单位已经破产，无法履行出资义务，由其管理的维修基金也无法支出，最终由政府为项目补贴2.5亿元才得以实现更新，且无法在短时间内平衡资金。

如上所述，老旧公房小区的产权结构多元化、产权界定模糊，导致权责不清晰。当前，由政府主导承担了大量的老旧公房小区更新任务，并预期在较短的时间段内完成。这种方式导致政府负担过重，财政资金紧张，且更新过程中房改房产权人的参与度不足，主观意愿没有充分展现，不宜常态化。更新后的维护管理也面临挑战，一些老小区的原产权主体已经不存、已重组或放弃对小区的管理，而老旧小区的产权状态不支持业主大会的设立，新的长效管理机制较难建立。

5

老旧公房小区在更新中

应对复杂产权状况的策略

产权问题已经成为老旧公房小区更新形成长效实施机制的制约因素。长远来看，需要逐步解决住房制度改革在产权方面的历史遗留问题，使产权人成为法律意义上的业主。短期来看，一些老旧公房小区采取了有别于商品房的更新实施和管理方式，部分地解决了产权带来的问题。

5.1 未房改公房小区通过成套化

改造厘清产权

现存的未房改公房大部分是不具备房改售房条件的不成套公房，在如今城市更新的语境下，一些地区改变了政府补贴、承租人离场的方式，采用了政府主导进行成套化改造后房改售房的方式。对于未房改的公房而言，结构安全、厨卫空间是基本的生活保障，在政府保障民生的职能范围内。这种成套化改造的方式在一定程度上综合解决了民生问题和非成套住房的产权难题。上海彭三小区的更新就是一个例子。彭三小区是上海上世纪六七十年代的公房小区，小区内为砖混4~6层住宅，很多建筑已经达到了使用年限。由于当年住房分配的面积标准较低，但设计建造的户型较大，大多数由两三户合用厨房、卫生间。除设施使用不便外，小区还存在年久失修导致的建筑结构老化、道路破损、排水系统不畅等问题。彭三小区2期改造工程对小区东北角6栋5层两户合用的住宅实施了成套化改造。工程由政府部门主导开展，通过居民意见征询，达到了启动改造的同意率。具体的扩建方式是将北侧楼梯间外移，腾出空间改建为厨卫。6栋住宅原建筑面积9400平方米，改造后共增加600平方米，平均每户增加2.4平方米，每户增加投资2万元左右，实现了268户的厨卫独立成套。成套化改造后，具备房改售房条件，完成房改售房程序，房改售房每户净归集资金1.5万元左右，可覆盖一部分改扩建成本[9]。按照这种方式，改扩建的政府补贴较拆迁模式降低，改扩建后居民居住条件得到了明显改善，并获得了房改资格，成为了产权人。

5.2 房改房（售后公房）小区成立

居民自治组织或引入“准物业”作为

阶段性的策略

成立居民自治组织或引入“准物业”成为一些房改房小区的策略。广州西村街道探索了一种居民自治的老旧公房小区更新改造方式。西村街道曾是广州一个传统的工业区，辖区内一些小区原是职工宿舍区，是典型的老旧公房小区，也面临物质环境的更新改造和社区人口老龄化问题。在住宅楼加装电梯事项上，西村街道在社区成立“建设委员会”，发动辖区内成立电梯助建队，推动社区共建共治共享。这些社区居民组织虽不似业主委员会具备法律效力，但在近于“熟人社会”的老旧房改房小区，不失为一种合理有效推动更新改造的居民组织。北京一些小区引入由街道成立的“准物业”管理公司，服务标准较商品房物业低，包含基本的设施完善和日常管理，一定程度解决了房改房产权人无法选聘物业公司的问题。

5.3 历史建筑类小区由政府主导开展更新

在北京的百万庄小区（图9），由政府主导开展历史建筑保护更新工作，一定程度弱化了产权问题对更新改造的影响。百万庄小区建于20世纪50年代，是共和国最早设计建造的住宅区之一，受苏联经验影响采用了大街坊制度，由著名建筑师规划设计，具备较高的历史价值和学术价值。百万庄小区是建筑与规划学界的重要研究对象，百万庄小区的更新也是持续多年的争议话题。2019年，百万庄小区挂牌“北京市历史建筑”。在历史建筑保护的前提之下，以政府主导的更新改造的方式相对明确，一定程度上回避了产权状态引起的问题，有机会以保护更新的方式实现老旧小区的整体更新，但产权问题仍然存在。目前，百万庄小区的更新已经处于入户调研和方案设计阶段。

▲ 图9︱百万庄小区现状

资料来源：刘杨凡奇 摄。

从上述案例可以看到，虽然老旧公房小区的产权问题需要长期解决，但仍可以找到阶段性的更新实施策略。第一，未房改公房的基本安全问题和最低生活保障得到政府的合理支持，进行成套化改造，可顺利过渡到房改房（售后公房）。第二，居民自治组织或“准物业”的引入，可一定程度解决无法成立业主委员会，影响更新实施和后续维护管理的问题。第三，在涉及历史保护等特殊情况下，由政府主导实施更新，一定程度回避了产权因素对更新实施的掣肘，但产权问题仍然存在。

6

小 结

老旧公房小区更新改造和后续维护管理亟待实施，但一系列产权问题对其形成制约：未房改公房小区承租权与所有权混淆，房改房小区产权转让不完全，小区内多种产权状态混合，等等。短期来看，政府主导和居民自治可阶段性地解决问题；长远来看，需要逐步解决历史遗留问题，建立配套的政策体系，使未房改公房完成房改售房，使房改房产权人成为法律意义上的业主，理顺老旧公房小区更新的实施机制。

参考文献（上滑查看全部）

[1] 赵万民，李震，李云燕.当代中国城市更新研究评述与展望——暨制度供给与产权挑战的协同思考[J].城市规划学刊， 2021(05): 92-100.
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[3] 田灵江.老旧住宅小区改造调研与思考[J].住宅产业， 2018(09): 27-33.

[4] 谢海生.老旧小区有机更新权责划分和资金筹措机制[J].中国房地产， 2016(36): 70-77.

[5] 黄鹤，钱嘉宏，刘欣葵，等.北京老旧小区更新研究[M]. 北京：中国建筑工业出版社， 2021.11.

[6] 在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案[EB/OL].(1988-02-25)[2023-08-23]. https://www.pkulaw.com/chl/121e2c7d3a497676bdfb.html?keyword=%E5%9C%A8%E5%85%A8%E5%9B%BD%E5%9F%8E%E9%95%87%E5%88%86%E6%9C%9F%E5%88%86%E6%89%B9%E6%8E%A8%E8%A1%8C%E4%BD%8F%E6%88%BF%E5%88%B6%E5%BA%A6%E6%94%B9%E9%9D%A9%E5%AE%9E%E6%96%BD%E6%96%B9%E6%A1%88&way=listView.

[7] 吴高臣.老旧小区管理委员会组织之构成[J].中国房地产， 2013(23): 63-67.

[8] 民法典 第二编 物权[EB/OL].(2020-05-28)[2023-08-23]. https://www.pkulaw.com/chl/aa00daaeb5a4fe4ebdfb.html?keyword=%E6%B0%91%E6%B3%95%E5%85%B8&way=listView.

[9] 曹立强，陈必华，吴炳怀.城市不成套危旧住宅原地改造方式探索——以上海闸北区彭三小区的实践为例[J].上海城市规划， 2013(04): 78-83.

本文来源：人类居住，全文刊载于《人类居住》杂志2023年第3期

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