陆铭谈商品房制度改革：“人房地钱”机制缓解供需错配，政府应调控土地供给而非直接干预房价

本报（chinatimes.net.cn）记者刘诗萌 北京报道

2024年，随着房地产市场下行周期即将进入第三个年头，除了纾困以外，在供求关系变化的新形势下进行楼市基础性制度改革的方向也逐渐明晰。

3月22日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，提出要进一步优化房地产政策，持续抓好保交楼、保民生、保稳定工作，进一步推动城市房地产融资协调机制落地见效，系统谋划相关支持政策，有效激发潜在需求，加大高品质住房供给，促进房地产市场平稳健康发展。要适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化，加快完善市场+保障的住房供应体系，改革商品房相关基础性制度，着力构建房地产发展新模式。

房地产发展新模式能否防止房价大起大落？商品房基础性制度改革有哪些重点？带着这些问题，《华夏时报》记者专访了全国政协委员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭。

“人房地钱”机制缓解供需错配

华夏时报：从2021年9月的国新办发布会开始，住建部提出“人、房、地、钱”四位一体的联动新机制，到2023年下半年，住建部部长倪虹解读房地产新发展模式时，也明确“人房地钱”四要素联动是其体制机制的一部分。您一直以来都强调要“地随人走”，让土地供应和人口流动相适应，如何看待房地产新发展模式将这一内容纳入机制当中，是否符合您的预期？在您看来，这一新模式要为未来几十年房地产市场打下什么样的基础？

陆铭：国家现在实施人、地、钱一致的政策，让土地供应跟人口的流动方向一致起来，我觉得这是非常符合我的预期的。关键不是符合我的预期，而是符合整个经济和社会发展的客观规律，在国家层面认识到了区域经济的集聚特征，也看到了人口从农村向城市迁移、从小城市向大城市及周围地区迁移的这个现状和长期趋势。

这样一来，就有利于减少当前中国房地产市场上存在的供求空间错配的问题。换句话来讲，由于过去在认识上存在分歧，实践上存在不当的行政干预，导致当前存在小城市和农村大量的住房存量和闲置，而在人口增量比较多的大城市，出现了住房短缺问题，这个问题以后就可以得到有效地缓解。

华夏时报：必须指出的是，如2023年年中央政治局会议指出，房地产新发展模式可以说是在我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势下提出的。我们也看到，自2021年下半年房价进入下行期以来，这一新模式的建立是贯穿于整个房地产调控市场的主要方向。您之前提出，供需错配是高房价高地价的主要原因，但是现在房地产处于下行阶段，社会舆论比较关注的是如何解决房价持续下降的问题。建立这一模式，能否真正起到防止房价大起大落的效果？

陆铭：关于一段时间以来房价的下跌，我觉得要做一个区分：一方面是由于经济的周期性因素，叠加疫情冲击导致居民的收入增长受到了一定局限，对房地产需求侧的增长产生了很大的负面影响，而且这又可能会影响到对未来收入增长的预期，这样一来，居民购房的意愿的确有所下降；另一方面，从空间的格局角度来讲，即便是在房地产价格下跌的通道里，如果把不同的地区，以及同一个城市里不同的区位，尤其是大城市郊区和中心城区之间进行比较的话，也可以看到价格下跌的幅度仍然体现了需求和供给的关系。

因此，对房地产市场的修复要有的放矢，对症下药。首先，收入增长预期不好导致的问题要通过经济增长修复来解决。从中长期来看，只要经济发展就一定会带来居民收入水平的提高，就会带来对更高居住需求的要求，对居住的品质、空间区位的需求都会带来变化；其次，当收入水平持续提升以后，人们对于服务的质量和多样性的需求也会提高，就会驱使人口从农村向城市迁移，从小城市向大城市迁移，甚至在大城市内部，大量的服务需求向中心城区集中，也就驱动人的居住选择在不同的区位之间发生空间变化。

这将是一个长期存在的趋势，从供给侧角度来讲，越能顺应这一需求，越可以在中长期防止之前出现的由于住房在局部出现短缺而导致高房价的现象。反之，如果要是供给不能跟上需求，那么等到房价再进入到上升空间的时候，局部地区出现的住房短缺问题就会更加带来局部地区的房价上涨，这个是我们不希望看到的。

当然在这个过程中，也会有一些负面的影响要考虑尽早防范。如果人口流入地区住房供应更加跟上人口增长带来的需求的话，那么在人口流出地区，住房的需求就会进一步萎缩。这些地区就要在住房和土地的供应增量上要做紧缩式的规划，甚至有些闲置的、不可能再有市场需求的房子要逐步进入拆除或者转其他用途的发展规划当中。

总体上来讲，要把短期的由于经济增长和收入增长变化带来的，和中长期的由不同地区住房的供求空间分布变化带来的两个房价问题区分来看。

保障房应更多布局在中心城区

华夏时报：保障房体系是房地产新发展模式的另一个重要内容。但也有观点认为，各地大量兴建保障房可能会对处在下行阶段的商品房市场的恢复造成影响。您如何看待这一问题？

陆铭：当前，我还没有看到很好地有关保障房建设会怎样冲击房地产市场价格的研究。所以严格说来讲，在定量的层面，我很难回答这样一个问题。但是从定性的角度来讲，如果我们去观察房地产市场的话，实际上买房的群体和租房的群体是两个群体，他们的收入水平、年龄、户籍身份都有非常大的差别。租房的群体更多的是相对来说低收入的群体，包括青年人还有跨地区迁移的进城务工人员，所以我们现在讲的保障房建设更多的是满足租房市场上的这些相对来说收入并不高的低收入者、外来人口和刚毕业的学生的需求。

所以从这个角度来讲，我个人不认为保障房的建设会大幅度冲击购房的需求。需要讨论的问题是如何去优化保障房供应的数量结构和空间布局，还有它的价格如何能够让这几个群体能够负担。另外就是保障房提供的方式也可以包括既有存量的改造，比如闲置的商业地产、一些老破小，甚至收购一部分区位较好的闲置住房。提供的形式除了实物的提供以外，还可以用住房券，增加需求方的选择性，住房券还可以减少政府对于保障房供给的建设和管理成本。这些都是更有意义的问题。

华夏时报：谈到保障房的数量结构和空间分布，尤其是在北京，我们看到近期新供给的保障房现在还是主要分布在郊区，主要面向大学毕业生群体，上海是不是做得更好？

陆铭：关于这个问题，我也不敢去说北京和上海谁做得更好，我只能说从传统上来讲，我们的确有大量保障房建设是在城市的外围郊区的现象。如果持续这样做的话，在服务业就业和消费场景大量集中在中心城区的趋势下，就会导致两个情况：一个是严重的职住分离，服务业工作人群早晚需要长途通勤；另一个是空间分离导致消费下降，如果在城市边缘的低密度地区没有相应的消费场景，而有消费质量和多样性的地方又集中在市中心的话，住在郊区的人们也就不愿意去消费。甚至有些居住在远郊保障房的人群还会出现找工作困难，在香港，巴黎等国际大都市历史上都出现过类似的问题。

从改善的趋势角度来讲，我观察到的就是上海现在已经开始比较注重在中心城区供给保障房了，但是这样的变化是不是足够、效果怎么样，仍然有待评估，我自己还正在思考和观察，没有结论。从目前的供给空间分布角度来看，客观上仍然存在着大量的保障房建在郊区，而且靠近制造业厂房的现象。

所以我个人认为，保障房建设应该做几方面的工作：第一是覆盖面，要覆盖到一些收入不是很高的人群，其中大量可能是灵活就业人群，他们没有固定的雇主，容易被我们的公共政策所忽略；第二是价格上，如果我们的想象跟实际需求脱离，就会导致可负担性很差。很多新建租赁房、保障房的想法是好的，希望让租户提高生活品质，但是例如健身房等相关的设施投资，一定会平摊到每个人的租金上。而有一些从业人员，比如说骑手，工作很辛苦，可能也不需要这些设施，他们可能就宁愿选择自己租，也不想去租这些比较贵的租赁房；第三是空间优化，要更多地考虑到服务就业集聚在中心城区的向心特征，在保障房的空间格局的布局上，布局在中心城区更加能够实现供求匹配；第四点就是政策的手段，我强烈建议政府更多考虑采取住房券的形式，能够使建设成本、管理成本都大量下降，让需求者能够更多地根据自己的实际需要来选择居住的区位，在可负担的价格方面，也可以通过住房券的形式来匹配自己的实际需要。

取消预售制未必能解决问题

华夏时报：3月22日国务院常务会议提出，加快完善市场+保障的住房供应体系，改革商品房相关基础性制度。和之前的表述相比，重点提出了商品房基础性制度的改革。您认为，商品房基础性制度改革应有哪些方向？

陆铭：我个人认为，商品房的基础性制度就是加大市场调节。因为从我国国情角度出发来讲，住房的土地供应是控制在地方政府手里的。地方政府控制供应多少土地用来建设商品住房，又跟国家给予的建设用地指标和自己当地决定的建设用地指标在不同用途的土地之间的比例分配有关。

那么商品房的基础性制度，我认为就是在供应商品房用地上，对于市场需求要有一个调节机制：在供给的数量上更多由政府来调控，但在价格决定上要更多由市场的供求，比如说土地拍卖价格、市场买卖价格来决定。不能看到房价高就一定要去调控需求，即便调控需求，也更多要着眼于财富分配不均这个意义去限购，而不能直接干预房价。而是要更多从供给侧出发去改善供给，房价通过市场决定，要在高房价地区尽量增加供给，同时再通过税收把高房价中的一部分价格转化为政府的财政收入，用于提供包括保障性住房和公共服务在内的其他居住需求，就可以让供求呈现出一种良性互动的状态。

华夏时报：最近，以一线城市为主，许多之前房价非常高的热点城市纷纷取消了限购。但也有观点认为，在房价下跌期打开限购，并不一定能够起到维持价格的作用，反而会使房价在一段时间后更快下跌。您如何看？

陆铭：我们前面已经有了相当多的篇幅来讨论不同地区的分化问题，所以我个人认为取消限购要看具体的地区、具体的位置。在有需求支撑的地方，取消限购有利于缓解房价下跌趋势；但是在没有实际需求支撑的地方，如果全国范围内普遍取消限购了，就会让资金更加有效地配置到房价有支撑力的那些人口流入的地区。对个别人口流出比较严重的地区，有可能会产生一些负面的影响。

但是坦率地说，在缺乏定量的分析之前，仅从定性的角度来讲，我不认为有一些人口流出特别严重地区的房价是可以通过控制人口流入地区的需求来缓解的。持这种观点的想法，我想可能是低估了中国居民在买房这件事情上的理性决策能力。

当然从短期角度来讲，取消限购要看怎么取消，它的步骤是怎么安排的。如果要是一步步取消，的确去年曾经有一段时间产生了一种市场预期，觉得在房地产市场不好的情况下，一定会出台更大规模的限购取消的政策，这时候市场会存在观望情绪，在特定的阶段可能导致房价进一步地下跌。但是随着最近这段时间一线城市的限购已经仅仅剩下中心城区的背景之下，这种担忧基本上已经不再符合当下的情况了。更重要的就是我前面讲到的区域间分化的问题。

华夏时报：预售制度也是商品房基础制度的一部分。今年两会期间，对于是否要取消预售制有几次比较大的讨论，中国人民银行原行长易纲建议设立房地产预售资金保险机制，争取用三年时间过渡到以现房销售为主。您认为，当前取消预售制的时机是否成熟？

陆铭：预售制度本身是一种金融手段，是完全取消预售制还是更好地利用预售制，我觉得可能不是一个非此即彼的东西。对于房地产这么一个体量巨大的行业来说，如果完全取消预售制，房地产公司不太可能仅仅依靠自有资金去建设体量这么大的住房市场，就需要由金融机构来支撑房地产的投资和建设。

这样一来，在预售制下大家观察到的一些风险，实际上无非就是从消费者这一端又转化到了金融机构这一端。它是不是真正能够解决问题？当前在预售之下出现的交房难等问题，到底是预售制的问题，还是供求错配的问题？这些问题我认为都需要好好再梳理梳理，也不要太盲目地在制度上进行修改，过渡弄得不好，很有可能没有把问题形成的关键原因找到，最后解决起来，可能造成的问题比解决的问题更多。

不能把土地财政一棍子打死

华夏时报：近期，住建部发布了《关于做好住房发展规划和年度计划编制工作的通知》的要求。您认为，编制年度规划是否是实现“人房地钱”四要素联动的一个抓手？除此以外，还有哪些方面应该是地方政府以“人房地钱”联动为目标施策的重点？

陆铭：年度规划的编制当然是重要的，但我认为比这个更重要的是，要紧密观察市场的需求。不光是周期性的需求，还有前面讲到的空间需求的变化。如果一个地方房价高，卖房的时候排队很长，大家觉得买房很困难。那就说明这个地方的住房供应是短缺的，要让市场机制成为调节供给需求的中间变量，房价高了就增加土地供应。对于房价特别高但是土地新增没有空间的中心城区，就要考虑调整土地供应的结构还有建筑物的功能，比如说商业地产可能过剩了，就需要加快推进闲置、低效利用的写字楼和商服用地向居住用地和住宅去转换。再比如说中心城区老破小改造的时候，如果是拆除重建，就要考虑是不是可以适当放松容积率来解决住房供应的局部不足问题，这些都是供给匹配需求的特别重要的方面。

在“人地房钱”联动上，还有一个非常重要的方面就是户籍制度改革。现在如果有些地方出现大量的人口流入，但是户籍收得很紧，那么就要加快外来人口市民化的进度，住房供应和公共服务都要跟上人口增长的趋势。钱的问题上，一方面，我觉得在人口大量流入的地方，土地出让的收入仍然可以作为增加人口承载力、新建基础设施和公共服务的一种资金来源，不能把土地财政一棍子打死。另一方面，人口流入地的地方政府，需要特别强调的就是在人口流入地，可以更多地发债来提供基础设施和公共服务。还有，大量的民间资金可以投入到基础设施和公共服务的建设里面来。最后是财政转移支付，原来财政转移支付跟户籍人口挂钩，最近这些年慢慢转向跟地方的常住人口增量挂钩，这个转化到了一个什么样的程度，是否可以再和常住人口增量挂钩更紧一些，有待于深入研究。

需要补充和强调的是“人地房钱”的一致性，除了大尺度的城市和城市之间的一致性以外，还有城市内部的一致性。因为我们国家的一些大城市管辖的范围实际上是非常大的，在城市内部中心区和外围之间，实际上也存在着 “人地房钱”空间一致性的问题：在大城市里，大量的经济活动、就业岗位和消费场景高度集中在中心城区，并且随着服务业的比重越来越高，这种特征甚至是会逐步加强的。

华夏时报：您刚才提到土地融资，在过去两年间，随着房地产的下行，土地财政对地方政府收入贡献明显出现了下降，地方债化解成为宏观经济的三大主要风险之一。对于地方政府而言，如果不能再依赖土地财政，那未来的增长方向在哪里？我们是否能建立起一个能够为城市发展提供动力的新制度？

陆铭：这个问题其实是一样的道理，还是地区间分化的问题。在人口流入地，由于住房供应不足，仍然可以有更多的农业用地转化为城市建设用地和住宅用地。在这样的地方，土地财政只要用得好，还是可以通过土地出让加税收的方式，把地价、房价转化成地方政府财政收入，然后再用土地出让收入去支撑保障房的建设并提供公共服务，形成一个良性循环。但在人口流出地，就不可能再依赖之前的土地财政了。

未来，中国的地方财政收入要靠几个东西形成支撑：第一，当前中国实际上已经在开源节流，一方面拉动经济增长，一方面强调一些低效率支出要提高效率，政府要过紧日子。第二，调整支出结构，有一些比较紧缺的要增加投入，比如说人口流入地的公共服务的增量；而有一些投入，比如说中小城市的基础设施建设，以前建得已经很多了，甚至出现过剩，就要进行压缩。通过调整结构，支出增量可以更多投入到比较紧缺的地方。第三，就是新的融资渠道，也需要去区分人口流入和人口流出的地方：人口流入地更多可以通过发债、土地出让来获得收入，通过经济增长来产生税收收入，而人口流出地就更多地需要依赖中央财政的转移支付，这个是不一样的。

最后，从更长远的角度来讲，税收的结构要调整。跟国际上的发达国家相比，现在我国财政收入仍然是由增值税所支撑的，依赖于生产的税收在地方税收里占比较高的比重，但是跟财产或收入挂钩的、依赖于消费的这几项税收占比是偏低的。未来也需要调整税收的结构，来优化地方政府财政收入的来源，从而扭转地方政府盲目扩张产能的局面，激励地方政府更多关注消费、民生、公共服务和生活品质。

责任编辑：徐芸茜 主编：公培佳