投资180亿！广州荔湾花地河西片区旧改，正式启动！

近日，荔湾区人民政府、广州市建筑集团有限公司，举办了花地河西片区做地项目合作协议签约暨项目启动仪式。仪式上，荔湾区土地开发中心与项目做地主体——广州市花地河城建有限公司签订“花地河西片区项目合作框架协议”，共同推动片区统筹做地及新一轮城中村改造的荔湾实践。

花地河西片区是全市首批（14个）做地试点之一，是荔湾区老城市新活力重要空间节点和白鹅潭商务区重点功能片区，做地范围共计82.07公顷，其中，城中村改造范围共计63.12公顷。项目总投资约180亿元。

做地范围涉及到旧城、旧村、旧厂，以及绿地、水系、市政设施等要素，整合归宗成片连片形成更为科学的规划范围，全面提高土地利用效率，更有利于城市结构优化、有利于经济社会发展、有利于历史文化保护、有利于宜居环境改善、有利于公共基础设施完善、有利于社会综合治理。

在顶层设计方面，市里对做地项目的编制指引、审查指引、集体土地流转操作指引、征收补偿原则等，均制定了完善的体系，各区可以结合本区做地工作的实际情况，制定细则和模板。统筹做地的核心原则是“依法征收，净地出让”，主要方式是做储分离，土地整理各项前期具体工作由国有企业负责开展，待形成净地后向土地储备机构申请交储。对于这种新模式，各区在实践过程中发现了不少堵点，主要集中在引入企业后，企业和政府如何分工；企业如何配合土地征收；企业资金如何给被征收人支付补偿款；安置房的建设如何解决土地归属及建设路径等难题。

荔湾区结合以往拆迁安置补偿的相关经验，以花地河西片区做地项目的实际情况，为全市做地项目的落地实施提供实践参考，提出了新模式、新路径的探索。

新模式

堵点1：工作怎么分工？

新模式涉及做地主体（企业）和区规划资源分局、区住房建设园林局、属地街道等职能部门，从实践来看，主要存在各部门如何划分工作界面、企业能否从事依法征收工作等堵点。

一、工作界面不清。“依法征收，净地出让”新模式涉及区规划资源分局、区住房建设园林局、属地街道等众多部门，并且引入企业作为做地主体借款授信，导致工作界面很难划清。做地主体（企业）与区规划资源分局（区土地开发中心）、区住房建设园林局、属地街道等职能部门怎么分工、如何划分工作界面和厘清各自职责成为了堵点之一。

二、企业能否实施政府职能。依法征收属于政府职能，通常情况下，依法征收主体应为政府职能部门，新模式下企业作为做地主体，在获得项目专项借款授信后，企业作为主体是否合适？是否能依法推进农村集体土地和国有土地上房屋征收工作？这也成为了工作堵点之一。

破解1：制定全流程指引，签订“合作框架协议”，厘清流程、划定分工、同向发力。

依照“依法征收，净地出让”的根本原则，当前，荔湾区坚持政府主导、市场运作的“指挥部+项目公司”机制，探索细化新模式实施全流程，从确定范围和主体、方案编制、项目实施土地开发、土地交储、土地出让5个阶段，进行了明确的工作分工。

在实施环节方面，政企协同，形成合力，通过签订“合作框架协议”，明确工作界面、多方权责、资金管理和使用规则等要求。

政府方面，负责明确项目红线、办理征收公告、拟定项目征收补偿方案、房屋征收决定公告等工作，牵头开展征收补偿工作。负责交储地块验收入库、土地收储补偿协议签订和资金支付等工作。

企业方面，负责筹集融资（包括城中村改造专项借款、银行贷款、企业债、公司债等），负责编制改造方案、改造范围内的征地拆迁、管线迁移、绿化迁移等工作，负责土地通平工作，负责项目安置房、职责范围内的基础设施和公共配套设施建设等各项工作。配合属地街道、管理单位开展改造意愿征询、征收协商谈判等工作。

新路径

堵点2：土地怎么征收？

企业虽然作为做地主体，但由于土地征收是行政征收行为，企业无法直接申请划定征地红线，实施集体土地和房屋的征收工作。

一、征地红线划给谁？实施依法征收，首先要明确征收范围，划定规划选址红线。如果是选择做地主体（企业）划定规划选址红线，按现行程序，将出现企业无法作为征收主体办理征地公告和征收决定的问题。如果选择政府部门（区土地开发中心）申请划定征地红线，也会出现征地主体和专项借款、项目融资主体不一致的问题。这将直接影响后续征收手续的办理和征收工作的实施路径。

二、村集体和村民接受谁征地？对于村集体和村民来说，他们更愿意接受政府部门来实施土地征收工作，因为他们认为政府征地，更能保障农村集体和村民的权益，但征收资金却在做地主体（企业）账上，政府部门征地时如何才能依法合规地使用企业的账上资金支付补偿款？

破解2：荔湾区经过实践探索，由区土地开发中心作为项目主体申请划定征收红线，明确征收范围，通过合作协议约定，委托做地主体（企业）开展具体融资借款和征收补偿工作。在实际操作中，充分发挥属地街道和区属国有拆迁企业的优势，与做地主体（企业）协同推进，依法合规地推进集体土地和房屋的征收补偿工作。

具体流程由区土地开发中心申请划定征收红线，发布集体土地征地公告、国有房屋征收决定等，由做地主体（企业）负责资金筹措、安置房建设等工作，由属地街道和区属国有拆迁企业负责村集体和村民的具体动迁及补偿协议签订工作。

堵点3：资金怎么使用？

做地主体（企业）融资借款资金到位后，如何向被征收村集体和单位及个人支付补偿款，也容易成为堵点。

从实践来看，村集体和被征收单位及个人担心，在其接受做地主体（企业）支付补偿款后，税务部门会将其行为认定为土地（物业）买卖交易而非征收行为，需其按规定缴纳所得税，因此普遍不愿意接受由企业直接支付补偿款。因此，做地主体（企业）获得融资借款资金后，如何依法合规地支付给被征收人，也成为堵点之一。

破解3：制定融资借款的支付流程，属地街道与做地主体（企业）通过签订合作框架协议方式，明确了土地和房屋征收、补偿款支付的委托关系，即由做地主体（企业）委托属地街道等政府相关部门进行补偿款支付工作。

具体到花地河西片做地项目，做地主体（企业）作为融资借款的主体，将融资借款资金支付到石围塘街道的银行账户，石围塘街道与被征收村集体或单位及个人签订征收补偿协议后，按补偿协议约定，直接将账户资金支付给被征收村集体或单位及个人，从而完成了融资借款资金的支付工作。上述资金支付流程，实现了融资借款资金全流程监管，既保障了资金安全，也维护了被征收村集体或单位及个人合法权益。

堵点4：人怎么安置？

在依法征收的新模式下，妥善安置好村民居民仍然是统筹做地的核心工作。而且，由政府部门直接依法征收，安置村民的工作，理应比村自主改造的旧模式做得更好。如何保障安置房的建设落地？能否提供多种安置方式供村民选择？这是堵点，也是难点。

破解4：高标准建设安置房，提供多样化的安置方式

一、高标准建设安置房。由红线主体（区土地开发中心）作为安置房建设主体，高标准设计安置房，并依法办理安置房建设的用地、报建、施工手续。安置房建设主体（区土地开发中心）委托做地主体（企业）代建安置房，双方签订安置房代建协议，明确双方权利义务。做地主体（企业）按规定使用融资借款资金完成安置房的建设。

二、提供多样化的安置方式。据悉，项目首期已陆续开展征收补偿摸查工作，将提供包括原地安置、异地安置、房票安置在内的多样安置方式选择，尽可能满足居民多样化的住房选择需求，提升居民幸福感获得感。

1月5日和1月31日，荔湾区石围塘试点项目已发放第一批和第二批房票，首批选择房票的被征收人已选房入住。荔湾区土地开发中心将结合百姓的补偿安置方式需求，深入推进开展房票安置工作，满足居民多样化的住房选择需求。

目前，项目首期安置地块已完成征收，首期安置房建设前期工作已正式启动。待完成相关报审工作后，安置房地块归属区征收单位，由做地主体完成安置房代建后移交给区征收单位。积极促进多方协同，全力保障项目安置需求，将为老百姓提供现代、舒适、宜居的安置新居。

堵点5：产业如何转型升级？

统筹做地除了改善村民的居住环境和提升公共服务水平外，更重要的是通过改造推动村集体的产业转型升级。花地河西（山村）片区是广州市大型茶叶市场所在地，有着深厚的茶产业基础，在改造过程中，如何实现茶产业价值链产业链信用链提升，是一个难点。

破解5：坚持“拆、治、兴”并举，兼顾“钱、地、人、产”关键要素，推动茶叶商圈全面升级改造，培育茶产业新质生产力。

依照“依法征收，净地出让”的根本原则，当前，荔湾区坚持政府主导、市场运作的“指挥部+项目公司”机制，探索细化新模式实施全流程，从确定范围和主体、方案编制、项目实施土地开发、土地交储、土地出让5个阶段，进行了明确的工作分工。

以城兴产、以产聚人。山村茶文化底蕴深厚，是岭南茶商贸文化的重要发源地，茶商户近4000户，是亚洲地区规模最大、品种最齐全、成交量最大的茶叶贸易集散地。通过低效用地的收储改造升级，鼓励市场多元主体共同参，打造现代茶业商圈标杆、茶产业活力示范区。目前，片区首期物业产业安置地块已开展前期工作。按照“成熟一批、开工一批”的思路，滚动实现茶叶市场的迭代升级，实现传统产业老树新花。

来源:南方房地产杂志、广州荔湾发布

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本刊法律顾问：广东南国德赛律师事务所 谢炎燊、陈慧霞

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