债务鸦片？现代经济离不开的公共债务

（学之智经济原创）

前一篇文章谈到了全球性公共债务扩张现象，全球政府债务总额已经超过了90万亿美元。2000年以来全球政府债务增长了4.7倍，而同期全球GDP增长了3倍，政府债务增长速度显著快于经济增长速度。债务似乎已经成为难以戒掉的鸦片，只能越滚越大。

首先，当爆发经济危机或者出现经济萧条，公共部门的债务扩张是拉动经济复苏的重要手段。其次，当后工业经济时代出现人口老龄化，市场需求不可避免地萎缩，这就需要以政府为主的公共部门发挥主观能动性，依靠公共需求的扩张对冲市场需求的萎缩，从而抬升公共债务。再次，随着经济发展水平的提升，需要的公共产品和服务就越广泛，这也会导致公共部门债务扩张。

实际上，公债制度具有悠久的历史，可以追溯到人类社会早期时代。在古代，商品经济不够发达，货币的使用还未普遍，更没有形成主权货币概念，政府通常以实物作为公债的发行对象，即所谓的实物公债。如同以实物征税类似，实物公债可以通过粮食、布匹、煤炭、牲畜、木材等日常生活用品或生产资料而实现。不过，实物征税不需要偿还，而实物公债需要偿还，政府作为债务人承诺在约定期限以一定的增值率偿还给债权人。

由于实物流通不方便，实物公债发展速度较为缓慢，难以成为公共财政的重要来源。不过，在某些特定情况下，实物公债仍然具有其独特的优势，存在阶段性扩张特征。例如，在战争时期，由于资源供应紧张，政府就会采取实物公债的形式来筹集各种资源，以满足战争支出和其他方面的需求。

随着商品经济的发展和货币的普及，尤其是现代经济社会里主权货币已经较为流行，促进实物公债逐渐被货币公债所取代。货币公债是以货币为发行对象的公债，政府通过发行债券向投资者募集资金，发行和交易相对简单和方便，具有较好的可操作性。与实物公债不同，货币公债是以货币作为支付手段，具有更高的流动性和可交易性，可以随时兑现和流通，逐渐成为金融市场中重要的投资品和抵押品。

公共债务的重要作用

当今世界，除了币值剧烈波动和突发极端事件等极少数特殊情况，各国政府几乎不再发行实物公债，公共债务基本上都以货币计价的形式存在。货币公债的出现，使得政府借债较为方便，促进了政府债务快速增长。政府债务已经成为整个社会债务的重要组成部分，在现代经济发展中发挥了至关重要的作用。

一方面，几乎所有国家都将公债作为政府筹集财政资金的重要形式和发展经济的重要杠杆。首先，货币公债的兴起为政府提供了便捷和有效的融资方式，政府可以通过发行短期、中期和长期债券来满足不同的融资需求，更好地支持基础设施建设、教育、医疗、社会保障等公共产品和服务，促进经济的可持续发展。其次，货币公债作为政府筹集资金的有效手段，为政府提供了必要的财政支持和稳定的资金来源，能够降低财政风险，同时也提高了财政管理效率。再次，政府可以通过调整国债发行量、期限等来调节货币供应量和引导市场利率走势，从而促进经济增长和控制通货膨胀水平。国债还可以成为财政政策和货币政策的桥梁，促进宏观经济政策更好地协调配合。

另一方面，政府债券市场作为金融市场的重要组成部分，能够推动现代资本市场发展。政府债券是一种相对安全的投资品，尤其是被称为“金边债券”的国债，具有稳定的收益和较低的风险。随着政府债券市场的壮大和完善，投资者可以通过买卖政府债券，并且形成多样化的投资选择。投资者可以根据自己的风险偏好和投资目标选择不同类型的债券，如国债、地方债、专项债等。投资者不但可以将政府债务持有到期获得固定的利息收益，还可以通过卖出债券来赚取差价，亦或进行抵押贷款来获取资金。在现代经济中，政府债券市场的发展和运作对于促进金融市场的稳定和发展具有至关重要的作用。

此外，随着信贷市场的发展，贷款也成为公共部门的重要筹资渠道之一。不过，随着现代国家治理体系的不断完善，越来越多的国家以立法的形式规定政府不得从银行获得贷款。这一规定的背后原因主要有两个：一是政府部门不具有盈利能力也不以盈利为目的，其运作的资金一般由财政收支预决算管理，不能自主从金融机构借钱，否则将破坏财政收支原则；二是金融机构的借贷合同是平等主体间的民事行为，政府作为行政机构拥有金融管理职能，政府和银行的地位不可能对等，借贷合同难以客观平等。如果政府部门与银行产生借贷关系，可能导致政府滥用资金，甚至出现腐败问题，损坏政府信用，扰乱金融秩序。

在广义公共部门里，通过贷款获得融资的主要是非政府公共部门，如公立学校、医院、非盈利企业等。这些非政府公共部门通常不具备政府部门的行政权力，也无法像政府部门一样通过税收等方式获得资金。它们虽然是公共部门，但通常采用企业化经营模式，运作和管理方式与一般企业没有明显差异。非政府企业部门不能通过发行政府债券融资，需要更多地依赖于贷款来筹集资金，以满足其日常运营和发展的需要。它们的借贷行为行为也遵循市场规则，与银行签订的贷款合同存在明显的市场化特征。因而，在开展经济分析的时候，大部分非政府公共部门的债务可以计入企业部门债务，并非属于政府部门债务。

然而，在实际操作中，虽然政府不能直接从银行产生借贷关系，但是有时会通过一些特殊渠道向银行获得融资。这些渠道通常包括成立平台公司、依靠国有企业或事业单位等机构从银行借款，以及通过其他政府可以支配的相关机构或部门进行融资。这些特殊渠道可以成为政府获得间接融资的方式，虽然不是政府的法定债务，不会直接出现在政府的财务报表上，但是会让政府背负隐性债务、或有债务以及承担担保责任。严格意义上讲，除了预算内国债、地方债、专项债等公债以外，其他所有政府直接或者承诺以财政资金偿还的债务，以及违法提供担保等方式举借的债务，都应该算作政府的隐性债务。

公共债务的典型特征

政府作为公共部门的主体机构，其举债行为与市场部门机构举债有很大的区别，表现出一些独特的典型特征。政府债务和企业债务相比，在发行主体、资金用途、债务清偿、风险和收益、流动性和资产配置等方面都存在明显差异。

债务发行基础。企业债务是由企业提供信用担保或以其所掌握的资产为基础进行发行。这意味着企业必须具备足够的资产来支持其债务，并保持其资产规模超过债务规模。如果企业无法保持其资产超过其债务规模，那么它可能会面临资不抵债的经营困境，因资产不足以偿还债务而破产。与此不同，政府债务通常由中央政府或地方政府发行，并以国家的主权信用或地方政府信用为基础。这意味着政府债务是以国家的整体信誉和财政能力作为担保的，通常不会以政府资产作为抵押。因此，政府债务与政府资产之间并没有直接的对等关系，政府举债不需要资产作为支撑。

资金用途及目的。企业通过举借债务能够提高财务运作能力，利用财务杠杆效应扩大资产规模和生产规模，从而提升企业的盈利能力和市场竞争力。债务资金主要用于扩大生产规模、开发新产品、购买原材料和设备等，这些用途能够提高企业的经济效益，最终为企业带来盈利。而政府举债的目的与企业债务融资有所不同。政府举债不是为了扩大生产经营能力，不以盈利为目的，而是为了实现政府的公共职能，更好地满足公共需求。政府通过举债获得的资金通常用于提供公共服务和改善基础设施，如建设公共交通系统、提供义务教育、加强医疗健康设施等。这些项目的目的是提高公众的生活水平和促进社会的发展，并不会为政府带来直接盈利或投资收益。

债务清偿方式。当企业运转良好，能够通过销售产品和提供服务获得理想的经营利润，就可以通过自身的盈利来偿还债务本息，这是最理想的情况。如果企业经营陷入困境，盈利不能偿还到期债务，可能会选择以资产抵债或进行债务重组。如果企业无法通过以上方式偿还债务，最终可能会进入破产清算程序，这种方式对于债权人来说是一种保障，但同时也意味着企业的结束。政府不能依靠自身经营获利偿还债务，而是依靠财政收入，包括税收、土地出让收入等作为偿还债务的资金来源。一般来说，当政府难以偿还债务，通常会采取协商、调解等方式解决。由于政府具有特殊的地位和责任，不能轻易采取破产清算的方式，也不会让政府被其他政府兼并。

为了应对债务危机，有些国家建立了地方政府债务破产制度。这是一种针对地方政府的债务危机处理方式，它通过设立破产程序来硬化预算约束并防止道德风险。这种制度并不会让政府主体破产清算而消亡，反而是一种保护政府基本职能的机制设定。一方面，破产程序可以确保债务得到公正、透明地处理，保护债权人的权益，增强市场信心和改善投资环境。另一方面，在进入债务破产程序之后，政府的开支将受到严格的限制，在保留维护社会稳定和公共安全等必要支出的基础上，严格限制浪费和不合理的开支，促使地方政府更加审慎地管理债务。

（原创作品，请关注学之智经济）