环保督察整改时限已过，陕西神木矿山修复治理项目为何停滞？

几十台大型挖掘机、重型卡车静静地停在陕西省神木市一个叫炭窑渠“明盘”项目区的山坡上，许多机械设备的部件已经锈蚀。

不远处的项目经理部和休息区空无一人，而远处的采煤沉陷坑内，肉眼可见多处自燃点，不停地冒着青烟。

“去年10月收到《中标通知书》后，我们的几十台机械设备就快速进场了。但因为总包合同迟迟签不下来，无法施工。”3月19日下午，在炭窑渠“明盘”项目现场，陕西中机岩土工程有限责任公司（下称“陕西中机岩土公司”）有关负责人对第一财经记者说。

让这位负责人没想到的是，等了5个月后，3月2日拿到的却是招标单位发来的一纸废标函。“我们已经复函了，不能接受招标单位单方面作出的取消中标资格决定。”该负责人说。

这项招投标因何而起？又为何废标？背后有何解不开的矛盾？

治理项目一波三折

事情要从当地采煤沉陷区的形成说起。

上世纪八十年代，在“国家、集体、个人一起上”的背景下，神木市煤炭资源开发迅猛。由于早期生产技术装备水平低、生产工艺落后、开采行为不规范等问题，形成大量采空区。

统计数据显示，神木市有废弃矿区22处，形成采空区676.5平方公里。随着时间推移，采空区顶板大面积坍塌，残煤、煤矸石暴露，与空气接触加之露天煤矿长期暴晒，时常发生自燃。

神木市相关报告介绍，该市作为国家最重要的煤炭能源基地之一，近年来废弃矿区周边百姓饱受残煤自燃之苦，残煤自燃导致地表植被大面积灼烧，产生的废气严重污染当地环境，废弃矿区周边环境不断恶化。

为解决煤炭自燃问题，陕西省和榆林市两级政府于2008年、2009年出台了《神府煤田采空区综合治理实施方案》《神府采煤沉陷区综合治理试点示范实施方案》。2009年，神木市启动采煤沉陷区和火烧隐患区综合治理，出台了《神木市煤矿采空区和火灾隐患区综合治理实施办法（试行）》等文件。

但项目推进很难。据第一财经记者了解，近年来，神木市曾多次向自然资源部等上级部门报送采煤沉陷区和火烧区综合治理有关问题的报告。

神木市反映，“我市曾花费巨额财政资金，多次通过注水、灌浆等方式对残煤自燃区进行治理，但收效甚微，煤炭复燃率极高，难以解决根本问题，本地财政也难以为继。”

3月19日下午，神木市炭窑渠采煤沉陷区内景象。摄影/章轲

3月19日下午，神木市炭窑渠旁的山坡上，停放着几十台大型挖掘机、重型卡车。摄影/章轲

之后，神木市想到了用社会资金开展采煤沉陷区及火烧隐患区综合治理的办法：采用露天剥挖、开采煤炭资源、回填复垦的模式，通过煤炭销售收入抵顶工程费用。当地将这种综合治理项目称为“明盘”项目。

2017年7月、2018年6月，国家发改委先后公布两批共33个重点采煤沉陷区名单，要求有关地方部门，加强对本省（区）重点采煤沉陷区综合治理工程的指导和监督管理，协调推动出台配套支持政策，督促地方完成工程实施方案确定的各项目标任务，促进采煤沉陷区转型发展。“陕西省榆林市神木市重点采煤沉陷区”被列入第二批16个重点采煤沉陷区名单。

截至2017年底，神木市、府谷县共审批综合治理项目139个。但很快又出问题了，一些参与治理的中小企业（下称“原实施主体”）进行盗采。

2021年12月至2022年1月，中央第三生态环境保护督察组对陕西省开展了第二轮生态环境保护督察，并于2022年3月21日反馈了督察报告。据2022年9月17日公布的《陕西省公开第二轮中央生态环境保护督察报告整改方案》（下称《整改方案》）中的整改任务清单：榆林市（主要在神木市）部分煤层火烧区和沉陷区修复治理项目以治理为名盗采煤炭，2020年实施的18个项目中有14个盗采煤炭达10万吨以上，最高达370万吨。

《整改方案》明确，严格执行榆林市、神木市《加快推进应急排险治理工程，坚决全面彻底完成采煤沉陷区和煤层火烧区综治项目整治后续工作任务实施方案》（下称《实施方案》），2023年12月底前完成以灭火、排水、削坡为主的应急排险治理，完成应急排险治理工程回填复垦。确保煤层火烧区和沉陷区生态修复治理取得明显成效。严厉打击以治理之名盗采煤炭资源行为，做到发现一起，坚决查处一起。整改时限为2023年12月底。

项目整体转包争议

按照《实施方案》要求，大柳塔镇神府炭窑渠、瓦罗乡刘石畔、原北大渠煤矿联并治理项目的应急排险工程从原实施主体手中收回，后续任务由神木市属国有独资企业陕西神木能源集团有限公司组织实施。

第一财经记者拿到的2023年3月16日陕西神木能源集团有限公司（甲方）与原实施主体之一神木县某生态恢复治理有限公司（乙方）签订的《主体剥离退出协议》显示，经甲乙双方协商，乙方自愿完全退出项目后续综合治理，甲方给予乙方2.5亿元（不含税）经济补偿，并退还周边区域配套治理备用金2000万元、地表生态恢复治理保证金3550.5万元和安全生产保证金100万元。

《主体剥离退出协议》规定，甲方承接该项目后，负责办理相关审批手续，重新确定施工、监理单位，按照重新编制的应急排险治理方案完成各项治理任务。

2023年10月，神木市开展部分煤层火烧区和沉陷区修复治理项目招标。陕西中机岩土公司参与投标并中标。“但收到《中标通知书》后，神木方面的意见是先将项目整体转包给原实施主体后，才能与我公司签订总包合同，导致中标项目迟迟未能签约。”陕西中机岩土公司上述负责人说。

3月19日下午，神木市炭窑渠“明盘”项目区，一位工作人员向记者展示中标单位之前制作的牌子。摄影/章轲

上述《主体剥离退出协议》规定，协议签订后，原实施主体完全退出该项目，由陕西神木能源集团有限公司承接并实施治理。原实施主体在该项目中不再享有任何权益，亦不得提出任何诉求。但显然，一些原实施主体并不愿意这么做。

采访中，一位不愿具名的原实施主体老板表示：“不管你怎么调整、怎么说，我们原有的土方施工比例有多少，必须按那个比例走。”另一位原实施主体老板也称：“现场情况他们（中标单位）未必有我们熟悉。出了事是我们自己的事。”“相应的利益都拿到手，这个就完事了。”

而招标方也受到了来自原实施主体方面的压力。19日下午，神木市一位了解“明盘”项目的政府工作人员对第一财经记者说，“其实整个项目的逻辑是这样的：按理说，政府把项目拿回来了，就不能再给原实施主体去做。但考虑到原实施主体之前也有投入，为了化解矛盾，最后通过内部沟通，项目施工优先考虑原实施主体。”

“把项目整体转包给原实施主体，实在让人想不通。”陕西中机岩土公司上述负责人解释说，当初神木市整治采煤沉陷区和煤层火烧区综合治理项目，就是为了防止那些原实施主体借修复治理之机盗采，而且上级有关部门已明确反对整治项目转包给原实施主体。

2023年8月21日，榆林市政府常务会议纪要(第11次)确定，原则同意神木市糖浆渠二矿、炭窑渠“明盘”项目《应急排险治理及回填复垦生态修复方案》，并要求坚决防止“以整治为名，行挖煤之实”，坚决执行“财政收支两条线”管理，坚决杜绝将整治项目转包给原实施主体。

采访中，有业内人士表示，“最好的方案是中标单位（陕西中机岩土公司）作为管理方，提管理费，一些原实施主体负责具体施工。”但对于这一方案，陕西中机岩土公司上述负责人表示，“一旦原实施主体介入，再出现盗采煤炭资源的情况，责任就要我们担了。”

这位负责人对第一财经记者表示，按照《招标投标法》第五十八条，中标人将中标项目转让给他人的，将中标项目分解后分别转让给他人的，违反本法规定将中标项目的部分主体、关键性工作分包给他人的，或者分包人再次分包的，转让、分包无效，“从这个规定看，也不允许转包、分包，否则不仅被罚款，还可能被责令停业整顿。情节严重的还会被吊销营业执照。”

多方信息汇总显示，这5个月间，神木市曾多次召集有关方面就整体转包事宜进行沟通，陕西中机岩土公司也通过多种途径表达不希望项目转包的诉求，但始终没有结果。治理工程也无法展开，项目整改处于停滞状态，已过了督察整改时限。

中标无效？

就在双方僵持过程中，3月2日，陕西神木能源集团有限公司生态治理分公司给陕西中机岩土公司发来函件称，招标文件“投标人其他要求”中的第三条“信誉要求”规定，存在下列情形之一者不具备投标资格：被责令停业的；财产被接管或冻结的；受到有关执法部门处罚被取消投标资格的(黑名单)；被列入信用中国严重失信主体名单，在中国裁判文书网有行贿犯罪记录的。

该函件称，陕西中机岩土公司提供的投标文件《投标人承诺书》声明并承诺不存在上述情况。但发出中标通知书后，招标单位发现投标单位承诺不实，存在财产被冻结等情形，不符合招标文件对投标人资格条件的规定。“基于此，我公司向贵司发出的中标通知书无效。”函件称。

3月4日，陕西中机岩土公司的复函称，存在的个别冻结资金情况主要是由国内某大型地产公司商票逾期导致的，“这是业内很多企业遇到的难题”“我司被冻结金额相当有限，不会对公司正常经营履约项目造成实质影响”“不应该片面地解读，认为只要存在财产被冻结，不论冻结金额和程度即不具有投标资格。”

中标通知书与废标通知书

神木市城市景观。摄影/章轲

在复函中，陕西中机岩土公司还表示，“目前，企业账面货币资金维持在1.5亿元，能够满足经营业务开展的需要，亦不会影响其他工程项目正常履约。”“针对本项目特点，我司也同意在项目属地开设项目共管账户，确保本项目资金安全。”

“企业财产被冻结的情况很常见，评标主要是看投标企业的实力。”神木市上述政府工作人员私下对记者说，“但如果以此废标，也有一定道理。”他同时表示：“如果在废标前双方进行充分沟通，也不至于走到现在这一步。”

“投标人如冻结的财产与投标无关，则投标人可以参加投标。”北京中银（南京）律师事务所陈锐表示，企业部分资金被冻结对招投标是否有影响，主要是看被冻结的账户是否为基本户，以及账户是否是法院通过失信被执行人的程序冻结的。如果不是这类情况，不影响企业在招投标市场参与项目投标。

有法律专家对第一财经记者表示，按照《招标投标法》，上述废标行为有值得推敲的地方。《招标投标法》第四十六条规定，招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同；第五十九条规定，招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同的，或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的，责令改正；可以处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款。“从时间上看，拿到中标通知书5个月了，仍没签合同，这是不符合规定的。即便要废标，也需要先经过双方充分沟通协商。”该法律专家说。

上述神木市政府工作人员对第一财经记者说，“由于多方利益需要协调，项目暂时搁置，也没法继续谈下一步该怎么办。”19日下午，神木能源集团副总经理史战军在电话中告诉第一财经记者：“接下来，不管是张三来还是李四来，项目还会推进。我只负责具体项目的施工管理。”

截至记者发稿，神木市上述“明盘”项目修复工程仍没有启动，相关各方仍在僵持中。