CCISSR专家委员会委员朱俊生：养老金融发展的关键是拓展个人养老金覆盖面

南方财经全媒体记者许爽 北京报道

随着我国人口老龄化进程加快，养老相关议题已成为近年全国两会关注的焦点。

2024年政府工作报告强调，实施积极应对人口老龄化国家战略，并提及多项养老相关工作部署，包括但不限于完善养老保险全国统筹、全国实施个人养老金制度、加强城乡社区养老服务网络建设、加大农村养老服务补短板力度、大力发展银发经济、推进建立长期护理保险制度一系列重点工作。

2024年全国两会期间，围绕养老金融相关话题，南方财经全媒体记者与北京大学中国保险与社会保障研究中心专家委员会委员，国务院发展研究中心金融研究所保险研究室原副主任、教授朱俊生进行了对话。朱俊生表示，从国情出发，我国养老金融发展的关键是拓展个人养老金覆盖面，建议通过拓宽参加范围、完善税优政策、建立二、三支柱之间的对接机制等手段提升个人养老金参与率。

个人养老金潜在需求具备转化基础

南方财经：政府工作报告提出，将在全国实施个人养老金制度。三支柱养老保险潜力何在？

朱俊生：从国情出发，我国养老金融发展的关键是拓展个人养老金覆盖面。由于养老金体系不健全，特别是私人养老金发展滞后，我国积累的养老金融资产规模较为有限。根据我的测算，2021年中国养老金体系三个支柱积累的养老资产约为10.97万亿元，仅占GDP的9.59%。而这一数据低于绝大多数OECD国家，难以适应人口老龄化对养老保障的要求，亟需发展养老金融，增加养老储备。

同时，企业年金发展已经遇到瓶颈，短期内难以有效突破。一方面，参与人数仅占同期城镇职工基本养老参保人数的6%；另一方面，企业年金参与主体主要是央企和地方国企。经济处于下行周期，短期内提升民营中小企业参与率难度较大。

但从现实情况而言，我国人口老龄化、高龄化与少子化的结构变迁提升了对于养老金融的需求，而较高的储蓄率则可以支撑个人养老金的潜在需求向现实转化。近年来，我国居民储蓄率始终处于较高的水平。2020年，我国储蓄率（总储蓄占GDP的比例）为44%，远高于26%的世界平均水平，也高于世界各个地区以及不同收入水平经济体的平均值。

南方财经：你如何看待当前个人养老金“开多缴少”的现象，有哪些因素制约？

朱俊生：目前养老金融发展面临的突出挑战是参与率有待提升。

从个人养老金过去一年多的试点情况来看，超过5000万人开立账户，但实际缴费人数占比不到三分之一，平均缴费金额仅为2000余元，缴费人群中满额12000元的人群占比较低，个人养老金发展的潜力未充分释放。

我认为主要有三大制约因素：一是制度设计上仍存在提升空间，比如《关于推动个人养老金发展的意见》规定了参加个人养老金制度的前提是参加基本养老保险。而事实上，由于缴费高、异地转移接续难、手续较为复杂等原因，超过2亿规模的灵活就业人员、新业态劳动者群体的实际参保率不高，使得这部分群体不能参加个人养老金制度。

没有参加基本养老保险的群体，对养老储备的需求是更加迫切的。以没有税优政策支持的专属商业养老保险为例，截至2023年9月末，新产业、新业态从业人员和灵活就业人员占12.4%。可见，新就业形态、灵活就业人员同样有养老保障需求。

二是税优政策有待完善。我国个人养老金实施EET模式（缴费、投资环节免税，领取环节征税），在整体税收体系中不征收资本利得税的情况下，个人养老金基金增值部分征税显然是负激励，意味着个人养老金参保人受到了不公平的税收对待。

同时，目前每年12000元个人缴费税前扣除标准较低，节税效果不明显。此外，EET模式对于高收入群体有一定的激励作用，但低收入群体因收入达不到起征点而无法享受，不利于提升制度的公平性和覆盖面。

三是二、三支柱之间缺乏对接机制。我国第二、三支柱都建立在个人账户养老金基础之上，不同支柱之间的个人账户功能重叠，但缺乏资金流动的通道与对接机制。当劳动者变更工作时，若新雇主并未成立年金计划，年金个人账户在原雇主处留存，削弱了对个人账户资金的自主管理权，不利于盘活个人账户资金，最大化养老金待遇水平。

建议从三方面优化个人养老金制度设计

南方财经：你认为，在完善三支柱养老制度上，还有哪些改进空间？

朱俊生：与第一、二支柱相比，第三支柱个人养老金具有去中心化、独立性、精算中性等制度属性，理论上可覆盖所有人群。

因此，我认为可取消参加范围限制，为新经济、新就业形态中大量灵活就业人员参加个人养老金制度创造条件，从而使其成为养老金体系中基础性、普惠性、兜底性的制度安排。

在完善税优政策方面，在没有资本利得税的情况下，应明确领取的时候对于投资收益部分做免税扣除，与非个人养老金账户的投资享受税收上的同等待遇，增强税惠的吸引力；适当提高个人养老金的税前抵扣标准，比如每年的额度提高至24000或36000元，并建立抵扣额度与社会平均工资增长指数化挂钩的动态调整机制，未来随着经济发展和收入水平的提高，动态提高税前抵扣额度。

在保留目前EET的同时，平行引入TEE制度，利于促进低收入群体参加个人养老金制度，中低收入者和高收入者可根据自身实际情况选择。

此外，我建议建立二、三支柱之间的对接机制，将企业年金、职业年金与个人养老金打通，实现账户转移、税收优惠政策、投资管理方面的衔接。例如，企业（职业）年金参与者在工作单位变更或准备退休时，可选择是否将年金账户资金转到个人养老金账户；在缴费环节，打通第二支柱与第三支柱个人享受税优的比例或者额度等。

南方财经：作为养老保障体系的核心力量，保险业未来还有哪些赋能空间？

朱俊生：养老保险产品期限长，在人口高龄化和长寿化背景下可帮助客户对抗人性中的短视与急功近利，做长期养老储备。而在参与养老金融的机构中，只有保险机构能够开发和销售生命年金产品，以被保险人生存为条件，实现终身年金领取，从而有效解决个人预期寿命不确定性带来的挑战。

长期财务保障的可持续性要求设定恰当的模型，而模型的测算需要可靠的数据。因此，保险业应充分发挥在生命表、精算方面的优势，以及过去在提供年金化领取服务方面积累的经验，在养老金领取环节积极发挥作用。同样，政府与行业要加强数据基础设施建设，提供高质量的长寿风险数据。

同时，保险业可探索保险产品与康养服务相结合的不同模式，以刚性的养老需求带动相对低频的保险需求，将单纯的“现金”给付演进为“现金+服务”综合解决方案。截至2021年底，我国三级医院3275个，在卫生机构中占比为0.3%。三级医院诊疗量为22.3亿人次，在总诊疗量中占比27.4%。可见，27%的病人集中在0.3%的三级医院，机构服务压力大。在相当长的时期内，我国优质康养服务相对稀缺，发展不均衡。养老保险与服务结合，可满足消费者获取与提前锁定优质康养服务资源的重要诉求。

此外，养老保险与养老服务业的结合亦可促进负债端保险业务与资产端投资业务的融合。养老服务业投资规模大、盈利周期长，需要长期资本的投入。养老保险资金规模大、期限长，与养老服务业发展需求高度契合，可以成为养老服务业重要的资本来源。养老保险资金投资养老服务业能够缓解保险资金错配压力，规避经济周期性风险，弱化因资本市场的不稳定对保险公司投资收益的影响，提升抗风险和可持续发展能力。