钱穆 | 清代部族政权下的政府

（一）清代中央政府

上面说到清代政治，和中国传统政治不同，因它背后有一批特别拥护皇帝的；这便是皇帝的同部族，就是满洲人。照理皇帝是一国元首，他该获到全国民众之拥护，不该在全国民众里另有一批专门拥护此政权的。这样的政权，便是私政权，基础便不稳固。清代政权，始终要袒护满洲人，须满洲人在后拥护，才能控制牢固。这便是这一政权之私心。在这种私心下，他就需要一种法术。所以我们说，清代政治，制度的意义少，而法术的意义多。明代废了宰相，清代便把此制度沿袭下来，还是用内阁大学士掌理国政。这对于满洲人是一种方便，因为废了宰相是利于皇帝专制的，而皇帝则显然是满洲人。

清代的军机处

到雍正时，又在内阁之外另添一“军机处”。清宫里的文华殿、武英殿，这是内阁学士办事的地方。雍正又在三大殿背后另设一个军机处，这就是所谓的“南书房”。这只是一所很小的屋子。最初皇帝为要保持军事机密，有许多事不经内阁，径由南书房军机处发出。后来变成习惯，政府实际重要政令，都在军机处，不再在内阁。顾名思义，内阁还像是文治，而军机处则明明是一种军事统制的名称。既然最高法令均属于军机，当然只能说它是军事统制了。不过军机处的军机大臣也是由内阁大臣里挑选出来的，在内阁大臣里挑几个出来到南书房协同皇帝办事。如是皇帝可以不再到文华殿、武英殿商量政事，而只在军机处密议。所以实际上清代的军机处，也就等于如明朝般，皇帝不出宫来办事，只在里面找几个私人商量。不过清代皇帝比较地聪明，他们鉴于明代太监当权而招亡国之祸的覆辙，所以不在里面找太监，而向外面调大臣。但从制度讲，二者间还是一样。太监也罢，军机大臣也罢，反正都只算是皇帝的私人秘书，算不得朝廷的大臣。

我们上次讲，张居正第一不应有权径下政府最高的命令，第二不应要人报皇帝的公事也报他一份。好像向行政院长呈报的公事，行政院秘书处不能说也要人家报一份。或者向总统呈报的公事，文官处也不该要人家单独报一份。一个首长和其秘书，只算是同一个机关。张居正要人家把公事一份送皇帝，一份送内阁，这便是不合理。倘使张居正正名定义是宰相，那些公文又只要送宰相，不须再送给皇帝。所以从制度论，张居正的办法终是讲不通。清代军机处向六部尚书大臣及各省督抚直接下命令，这些发出的命令还是皇帝的。因为政府最高出命权属于皇帝。军机处不过是皇帝御用的秘书，实实在在只是皇帝的一个“南书房”。

清代政府发布最高命令的手续，又是非常不合理。他的最高命令称“上谕”。上谕又分为两种：一种是明发上谕，一种是寄信上谕。“明发上谕”都是比较不关紧要的事，譬如皇帝出外巡幸、上陵、经筵、救荒；以及中央政府尚书、侍郎，地方政府总兵、知府以上的升降；以及晓谕中外诸事；都由内阁拟好，皇帝看过，再由内阁交到六部。这是中国向来的惯例。“寄信上谕”是清代特有的，不按上述程序，而直接由皇帝军机处寄给受命令的人。譬如给江苏巡抚的上谕，直接寄给巡抚，旁人谁也不知道。或者要交给吏部尚书的，也是直接寄信给吏部尚书，此外无人得知。开始时，或因军事机密，才用这办法。后来凡是紧要的事，差不多都用寄信上谕发出了。这种上谕，由军机处拟给皇帝看，皇帝看过以后，封来盖起一个印，这个印叫“办理军机处”，这是说办理军机的地方。什么人在那里办理呢？这当然是皇帝了。这个印一盖，谁也不能看。譬如是有关经济财政问题的，送给江苏巡抚，连户部大臣也不能看。若是有关军事的，送给两广总督，兵部尚书也不能看。在“办理军机处”的人，就叫“军机大臣”。名义上是大臣，照制度法理讲并不是大臣，因为他是皇帝御用的，而不是政府的正式最高行政首长啊！这种上谕封好，办理军机处的印盖了，就交给兵部尚书。兵部尚书并不能拆看，只要他加一个封袋，直接发给受命令的人。如是则一切事情，全国中外各长官，都直接向皇帝发生关系，其他旁人全都不知道。这不是全国政治都变成秘密，不再公开了？秘密政治，这当然只能说是一种法术，而不能说是一种制度呀！

直到现在，还有传刻的雍正朱批上谕。这在清代政治上是一种了不得的圣旨。雍正是有名能专制的。他的上一代是康熙。

在中国历史上，康熙也算是一个好皇帝。至于雍正便太专制了。我们现在看他的朱批上谕，就可以看出清代皇帝是如何般统制中国的。在当时，全国各地地方长官一切活动他都知道。大概全国各地，都有他私派的特务人员的。因此许多人的私生活，连家人父子亲戚的琐碎事，都瞒不过他。一切奏章，他都详细批。他虽精明，同时是独裁。但他有他的精力，他有他的聪明，中外事，无论大小，旁人还不知道，他已经知道了。从前做皇帝，外面送给皇帝的公事，先送到六部；皇帝拿出来的公事，六部也一定得先看。因为政治该公开，而六部尚书是全国的行政首长。这在明代还是如此的。那时大官的任用还有“廷推”，小官的任用则只经过吏部。事关教育，则一定要经礼部的。不能说皇帝私下决定了，不再给政府行政长官预闻就可办。故这决不能说是一种制度，也不能说它是习惯法，只该说它是法术。

为什么？因为这是纯粹出之于私心的，而私心则决不能形成制度。

由这一点看来，清代比明代更独裁。明代还是在制度之下由皇帝来当宰相。宰相废了，而宰相的职权则由皇帝兼。只是宰相做错了，须负责；皇帝做错了，可以不负责。除此一分别以外，明代制度还是和过去大体相似的。清代就更超越了这限度。我们曾讲过，唐宋诸代的诏勅，宰相一定要盖章；没有宰相的章，就不成为诏书。为什么皇帝下诏书一定要宰相盖章呢？这就是一种制度了。为什么皇帝的诏书不能给旁人看，而要直接送出呢？这就是一种法术了。这里的分别很简单，换句话说：一个是公的，有理由的；一个是私的，没有理由的。

清代那种私心的政治，又怎样能做得下去呢？这就因为皇帝背后有全部满洲人撑腰。一个皇帝要独裁，他背后定要有一部分人强力支持他，他才能真独裁。

任何一个独裁者，都有拥护他独裁的一个特定的集团。我们此刻说皇帝独裁，我们也要看是那个力量在帮助他独裁，拥护他独裁。中国历史从秦以后，历代皇帝的背后就没有这样一个固定的力量。贵族吧，军人吧，资产阶级吧，都没有。若说皇帝利用读书人，读书人在拥护皇帝，可是读书人拥护皇帝比较是公的；因为读书人不是皇帝的私势力，而且读书人也不是一个固定的集团。中国历史上只有元和清，皇帝后面由整批蒙古人和满洲人帮忙。其他各代，大体说，是全国的读书人，由全国民众中间受过教育经过考试的人，来帮政府忙。这不能说是不公道。读书人不就是封建。反过来说，皇帝或政府，存心培植读书人，也并不是私心。并不如元、清两代，存心扶护蒙古人和满洲人，这种政治当然是私心的。因为其是私心的，所以一切表现都不成为制度，而只是法术。

清代的六部尚书

清代的六部尚书，也沿袭明制。可是明代六部尚书的权相当大，尤其是吏、兵两部。全国用人、调兵，都归这两部管。

皇帝上谕下颁，要经六部；全国事情上去，也要经六部。兵部尚书还有权下命令给督抚。清代的六部，权就小得多。六部尚书已经不能对下直接发命令，六部尚书已经不成其为行政之首长。更不同的，是六部尚书、侍郎对皇帝皆得单独上奏这一点。

照理讲，兵部尚书对于全国一切军事，他该负责计划，军队他可以下令调动。侍郎只是他副手，事权该由首长负责。现在兵部尚书也只能对皇帝上一个条陈而止。而且尚书可以单独上奏，侍郎也可以单独上奏。这样一来，尚书就管不着侍郎。从前的六部，每部一尚书、一侍郎，本来是正副长官。清代则要满汉分开，有一个中国尚书，一定还要有一个满洲尚书。有两个中国侍郎，一定还要有两个满洲侍郎。于是一部就有了六个长官，六部长官就有三十六个。每个人都可以单独向皇帝讲话。一部之中，中国尚书不晓得满洲尚书讲些什么话。还有四个副的，也是谁也不知道谁在扯了谁的腿。皇帝寄信上谕颁给某一人，里面讲些什么事，又是谁也不知道。请问尚书六部，还能做些什么事呢？六部不能做事，全国事情当然就更集中到皇帝。

在明代，每部还有一批给事中。虽是小官，皇帝下来的公事，他们还可表示反对的意见。他们这些反对，表面上纵使不是在反对皇帝的上谕而是在反对六部长官，可是上谕一定要到六部。犹如唐代发命令的是宰相，给事中照法理言也只在反对宰相，不在反对皇帝呀！明代的命令既由皇帝发，可是皇帝上谕送尚书六部，六部就各有给事中，他们要反对，实际上也就等于在反对皇帝了。直到明代快亡国，内部流寇张献忠、李自成猖獗作乱，外面满洲人要打进关来；皇帝主张先平流寇再打满洲人，此即所谓“先安内，后攘外”。这本也不错。商之兵部，兵部尚书也无异议。但被给事中们知道了，他们群起反对。皇帝无奈何，把兵部尚书撤了。有人说，明代亡国就亡在这些处。政策总难贯彻，发言盈庭，如何叫国家渡过这危险?

近代西方民主政治，许多事也很少没人反对的。大总统或内阁总理，幸有政党大部分人在背后拥护，然而有许多事也还行不下。中国以前没有政党，政事一切公开，大家可以发言。

临到国家危急之际，外交问题，军事问题，有时绝对需秘密，甚至有时也需要独裁。近代也有人感觉到英美民主政治，有些时实在是缓不济急；危急临头，不免要吃亏。但就常数平均，秘密政治，独裁政治，总是利不敌害。民主政治，公开政治，总是害不胜利。中国传统政治，若说凭技术，也已有两千年的经验。但有它可宝贵的地方。最可宝贵处，就是在“公开”。一切事情都是公开的。因有一制度存在，一切凭制度处置。要不公开也不可能。

清代皇帝下来的上谕不必经六部，六部不能径下命令到全国。尚书、侍郎都可单独上奏。又没有给事中封驳权。给事中的官名是有的，但已经台谏合一，失其本职了。就政治常理言，一个机关代表一整体。譬如兵部，应该由兵部尚书代表负责，兵部侍郎是副主官；一正一副，副主官当然只是辅佐正主官，不能说兵部尚书这样讲，兵部侍郎又那样讲，变成只有个人而没有了机关。譬如财政部长代表着财政部，财政部次长对于财政上的意见当然要向部长贡献，不该直接向行政院长申述。这道理很简单。所以说清代那些措施，只是法术，不能说它是制度。

清代六部尚书、侍郎都可单独向皇帝讲话，上面已说过。然而除此以外，不论什么人，又都不许向皇帝讲话。翰林院是一个很负清望的机关，翰林院有编修、检讨等员，照理是清望之官，虽无政治实权，而地位则很高；向来他们是可以向政府讲话的。到了清代，也不准专折言事。地方官呢？只有总督、巡抚、藩台（布政使）、臬台（按察使）可以直接向政府讲话，道及以下的府、县都不能专折言事了。比起明代来，布衣也可直接向皇帝讲话，这相差就太远了。

清代这些规定，若说是制度，这些制度只是要人家不过问政治。试问除了私心外，还有什么是这项制度的含义呢？而且清制又不许民间有公开发言权。当时府学、县学都有明伦堂，清廷在每个明伦堂里都置有一块石碑，这块碑不是竖栽而是横躺的，故叫作“卧碑”。卧碑上镌有几条禁令：

第一，生员不得言事。

第二，不得立盟结社。

第三，不得刊刻文字。

这三条禁令，恰好是近代西方人所要争取的“言论自由”“结社自由”和“出版自由”，所谓的三大自由了。中西双方的现代史，在这上，有一个恰正相反的对比。讲起来，真值得我们内心的惭愧。卧碑立于顺治五年。有名的金圣叹，就为犯了卧碑禁令而杀头了。因为当时考试官贪污，一些生员跑到明伦堂向孔子灵位哭叫，就犯了言事结社的禁令。我们从这些地方看，就可看出清制之存心。明代是特别奖励大家发言，公开发言的，也不仅明制如是，历代都如是。只有清代才不许人讲话。这成什么制度呢？这只是满洲部族政权便利他们统制中国的一些无理的法术。

中国历史上官吏任用，向来都归吏部管。五品以下，吏部有权可以用。五品以上，吏部开名字给宰相，由上面来决定。

明朝废了宰相，大臣改为廷推，由九卿、七卿公议决定。但吏部尚书的意见，是受大家尊重的。小官任用，则权仍在吏部。

清代大官，由皇帝特简，吏部不知道，也不用什么廷推了。下面小官，不能一概由皇帝简任，还归吏部铨叙。这还算是中国历史上直传下来的一种法规，清代皇帝也没有废得了。但由吏部铨叙分发的人，清代必须有引见；必待皇帝见了面以后，才得正式去上任。这无非表示全国用人之权，都在皇帝手里。照清代，任何样的小官，皇帝都引见。这不是皇帝看重这些官，却是清朝皇帝拿这项制度来教训中国人，告诉社会上：这是皇帝的权。你不见到皇帝面，芝麻大的官，你也休想做。这当然也只能说它是法术，而不是制度。因为这些制度都是私心的。

私心的制度，即便是法术。法术是专讲手段，不论意义的。若说法术有意义，则只是些私意义。

（二）清代地方政府

在明代，布政使是最高地方首长。总督、巡抚非常设，有事派出，事完撤销。清代在布政使上面又常设有总督与巡抚，布政使成为其下属，总督、巡抚就变成正式的地方行政首长了。

这种制度，还是一种军事统制。如是则地方行政从县到府，而道，而省，已经四级。从知县到知府，到道员，到布政使，上面还有总督、巡抚，就变成五级。可是真到军事时期，总督、巡抚仍不能作主，还要由中央另派人，如经略大臣、参赞大臣之类；这是皇帝特简的官；总督、巡抚仍不过承转命令。总之，清代不许地方官有真正的权柄。

满洲军队称“八旗兵”，为国家武力主干。全国各军事要地，都派八旗兵驻防。下面的“绿营”，说是中国军队，实际上率领绿营的将领还都是满洲人。这两种军队，饷给是显分高下的。

各省总督、巡抚，差不多在原则上也只用满洲人。中国人做到总督、巡抚封疆大吏的，虽也有，却不多。至于中国人带满洲兵做大将军的，二百多年间，只有一个岳钟麒。到了太平天国之役，满洲人自己实在没办法，曾、左、胡、李替满洲人再造中兴，从此封疆大吏才始大部分转到中国人手里。然而“甲午战争”失败前后，封疆大吏又都起用满洲人，中国人又转居少数了。这可以说明清代政治，完全是一种军事统制；而这种军事统制，又完全是一种部族统制；因为兵权是该完全归于这个部族的。

（三）清代的各禁区

在这种私制度之下，最坏的还是他们自己心虚，要替自己留一个退步。这个退步。就留在关东三省。清政府把关东三省划成禁地，不许中国人出关。我们已讲过：满洲人是吉林长白山外松花江畔很小的一个小部族，满洲并不就是东三省。辽河东西两岸，秦以前就是中国的土地。战国时代属于燕。秦始皇筑万里长城，东边直到大同江。无论如何，清代奉天一省，两千年前，早就是中国的。两千年来，也一向是中国的。清代把它划出去，做他们的禁地，不许中国人出关。直到光绪末年，河北、山东人才可以出关开垦。

当时的台湾，也划为禁地。因为台湾由郑成功经营以后，还不断有人造反，因此不许福建人私渡。这是为了管理不易，和关东三省的留作退步者不同。

以上两个禁地外，第三个禁地是今天的察哈尔和绥远。这也是中国地方，清朝又把它划成为禁地，不许添住一户家，也不许多垦一亩地，因为这些地方接近蒙古。他们的目的，要把蒙古人和汉人隔开，不使相接触。这也到了光绪末年才开禁。

第四个禁地是新疆。因此地土壤肥沃，尚未开辟，他们要留作满洲人的衣食之地，希望满洲人能到那里去，故不许中国人前往，直到左宗棠平定回乱以后，禁令始弛，汉人才能随便去新疆。

因于满洲人这些私心的法术，在中国境内无端划出许多处禁地，形成许多特殊区域。所以这些地方，有的是荒落了，有的则开发得特别迟。而中国人也认为所谓中国者，则只是当时的“本部十八省”。其实就传统历史范围言，则全不是这回事。

摘自《中国历代政治得失》