司法裁判不应对行政机关自由裁量权过度干预

本文转自：人民法院报

2017年12月15日，原告某中医诊所申请备案，备案信息表附诊所房屋平面布局图，显示该诊所划分为候诊区、就诊区、中药房，备案信息表中人员配置有药学人员孔某，中医诊疗技术和方法一栏载明“中医中药治疗内科疾病”。12月18日，原告某中医诊所取得《中医诊所备案证》。2019年11月14日，被告某区卫健委对该诊所进行检查，在现场“未见中药房，未见中药，未见中药师”。该诊所经营者郑某称孔某实际上不在诊所上班，开始申请备案时设有中药房，后来感觉不需要，就私自拆除改作休息室。被告某区卫健委认定该诊所存在以下行为：1.擅自更改设置未经备案，与取得的《中医诊所备案证》记载事项不一致；2.自成立以来多次被社会投诉、举报。被告某区卫健委以该诊所违反《中医诊所备案管理暂行办法》第十条的规定，且属于情节严重为由，作出《注销决定书》，停止该诊所的执业活动，并注销该诊所已取得的《中医诊所备案证》。该中医诊所不服，向被告某市卫健委申请行政复议，某市卫健委复议决定维持原行政行为。

该中医诊所向人民法院提起行政诉讼，请求撤销案涉决定书和行政复议决定书。一审法院判决驳回中医诊所的诉讼请求。二审法院判决撤销一审行政判决、决定书及行政复议决定书，并责令某区卫健委重新作出行政行为。某高级人民法院再审审查认为，对于行政机关在法律规定范围内行使裁量权的行为，要尽可能尊重行政机关的抉择，确保合法、有效的行政行为得到实施。对于何为“情节严重”，属于自由裁量的范围。某区卫健委综合考虑全案案情，认定正康诊所的行为属于“情节严重”，进而作出案涉决定，并无明显不当。二审判决认定不属于“情节严重”，不符合司法谦抑原则的要求，应予以纠正。某高级人民法院遂作出行政裁定，指令二审法院对本案进行再审。二审法院再审后作出行政判决，撤销该院原二审行政判决，维持原一审行政判决。

对于原告某中医诊所所存在的实际设置事项与备案提交材料不一致的情形是否构成《中医诊所备案管理暂行办法》第二十二条所规定的“情节严重”，存在不同观点。

第一种观点认为，从《中医诊所备案管理暂行办法》的制定宗旨和条文内容来看，情节严重情形应理解为擅自更改设置未经备案或者实际设置与取得的《中医诊所备案证》记载事项不一致系主观上恶意违反或导致了严重后果，通常有擅自更改设置未经备案或者实际设置与取得的《中医诊所备案证》记载事项不一致曾受过行政处罚，或造成患者伤害的情形。被告某区卫健委并未证实诊所出现过上述情形。被告某区卫健委认定“情节严重”，进而作出案涉处罚决定，缺乏事实和法律依据。

第二种观点认为，被告某区卫健委综合考虑全案案情，认定原告某中医诊所的行为属于“情节严重”，并无不当。

笔者同意第二种观点。本案关于“情节严重”的认定，实质上涉及行政诉讼中，司法裁判对行政机关自由裁量权的干预限度问题。

一、行政诉讼应遵循司法谦抑原则。司法谦抑，也称司法克制，是指司法机关在裁判案件的过程中，应当隐忍、克制行使司法权力的冲动，尊重包括行政机关在内的其他国家机关在法律规定的裁量权范围内行使权力的方式、幅度的选择权和决定权。人民法院的审判权和行政机关的行政权是两种不同的国家权力。法律规定行政权受审判权的监督制约，如果两种国家权力之间没有边界，司法权就会代替行政权，成为行政权之上的行政权，成为没有控制的权力。合法性审查原则是行政诉讼法的基本原则，对于行政机关在自由裁量权范围内的合理性问题，司法必须保持谦抑。故而，人民法院对依法受理的行政案件，在坚守合法性审查原则底线同时，对于行政机关在法律规定范围内行使自由裁量权的行为，应当充分尊重行政机关的首次判断权和自由裁量权，区分行政机关违法行政行为和合法自由裁量的界限，避免以司法裁量权取代行政裁量权，防止审判权“越界”，尊重行政机关的选择权、决定权，确保合法、有效的行政行为得到实施。本案中，《中医诊所备案管理暂行办法》第二十二条设定了两档处罚内容，在法律没有对何为“情节严重”作进一步明确时，认定何种行为属于“情节严重”并进行处罚，应属于行政机关的自由裁量范围。被告某区卫健委在查明诊所违法行为的基础上，综合考虑全案案情，认定该行为属于“情节严重”，并作出相应行政处罚，系依法行使行政职权的行为。人民法院对此应坚持司法谦抑原则，无需进行过度干预。

二、人民法院在对行政行为进行审查时也应充分考虑其是否合理。对超出法定自由裁量范围和幅度的行政行为，构成违法，应纳入司法审查范围；反之，行政行为若在自由裁量范围和幅度以内则合法，只存在合理与否的问题，而合理性问题，更适合于行政机关内部监督解决。然而，实践证明，如果过度承认并放任行政机关自由裁量权又容易引起行政恣意。对此立法者在立法中予以了回应，将有限的、适度的合理性审查纳入到行政诉讼的合法性审查当中。行政诉讼法第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（1）主要证据不足的；（2）适用法律、法规错误的；（3）违反法定程序的；（4）超越职权的；（5）滥用职权的；（6）明显不当的。该条规定中前四项即为对行政行为进行合法性审查，而滥用职权和明显不当则被认为是对行政行为合理性的审查。

三、司法裁判对行政机关自由裁量权应坚持有限干预原则。司法控制裁量时应遵守一定的界限，而这种界限如何把握正是行政审判中需要探寻的重要尺度，需要法官在办案中不断探究。笔者认为，对政策性比较强的如价格认定、医疗卫生、食品安全、社会救助等方面，往往带有国家宏观上产业政策调整或处置突发性公共事件、保障公共安全的考虑，行政机关应享有较大的自由裁量权。本案就涉及到医疗安全领域，被告某区卫健委享有较大的自由裁量权。被告某区卫健委考虑到人民群众医疗安全、被告违法行为的社会影响、行政执法的社会效果等因素，认定被告的行为属于情节严重，进而作出相应的行政处罚，应予以支持。

（作者单位：安徽省高级人民法院）