桂华 | 为何出现官僚主义？怎么破解？

桂华

（武汉大学中国乡村治理研究中心）

一、党的政策与群众利益是政治根本

严格来说，我们的政治包含两层：一是以人民为中心的党的方针政策，二是群众利益。贯彻党的政策方针，为人民服务，是各项工作的最高要求。

党的政策从“一切为了群众”出发，由基层组织和一线干部作为代表，与广大群众直接接触，组织发动群众，将党的政策执行下去，实现群众利益。这是各级工作的基本遵循，也是各级抓工作的根本方法。

处在政策与人民群众之间的是行政体系和治理体系，由不同行政层级和不同条线部门组成。

将党的政策变为群众利益，将党的主张变为群众奋斗生活的自觉行动，需依靠行政体系和治理体系发挥功能。

当处在中间位置的行政体系很好地实现上述目标时，就是政治统领行政，会带来政策高效落地和社会治理有效。

反之，如果行政体系影响了政策施行，或在执行过程中变成了对群众利益的损害，“好事办不好”，将好事办得群众意见很大，那就出现了形式主义和官僚主义。

官僚主义必须解决，这是因为它不仅对政策损失极大、浪费资源，而且还会引起群众的很大意见。

二、部门主义是官僚主义的来源

站在基层来看，当前的工作出现了如下问题：越来越多的业务部门变成权力部门，越来越多的条线部门通过考核问责约谈，向基层下任务和命令，并且这些任务和指令还不容解释。

这两天网上曝光了一起事件：贵州毕节某地农户办酒席，被乡镇工作人员朝食物中撒盐。引起舆情后，当地政府进行了情况通报，不出意外，责任又是乡镇。

当然，撒盐的是乡镇干部，这么做肯定不对。问题在于，乡镇干部为什么要这么做。

大概率，这是市场监管部门或其他部门，在当地下发了事关农村办酒席的政策文件，要求乡镇对农民办酒席进行管理，管理不到位的还得承担责任。

不久前，我们某地调查，看到村庄中张贴着“农村集体聚餐监管流程图”：要求提前报备，要求村级网格员现场指挥，要经过市场监管部门的审核，还要派专人进行现场指导，并全程远程监控，对于吃饭过程中出现的“不合规”“不标准”行为，要通过远程摄像功能进行问题督促整改。

一个县那么多农户办酒席，显然，下发文件的部门不会真的去现场管，结果是要求乡村干部负全责，要求基层兜底。

群众吃饭聚餐也要管？并且，就算要去管群众吃饭这件事，也不能今天下文件，明天就立刻生效，一个都不漏。总得给群众一个理解接受过程吧。

由于规定了提前报备时限，比如一周或几天，群众就疑惑了：农村最常见的白事聚餐，怎么提前预知并报备？

这些由部门下发的管理文件，有些是内容本身不合理，还有的是执行方式不合理。部门一般不考虑实际，部门大多数时候是通知下发下去就行了。

由于管理内容不合理或是执行方式过急，接到命令的乡村干部只能硬着上，结果就出现了群众的不满，甚至引发舆情。

实际上，涉及办酒席管理的市场监管部门是接触农村较少的。现在更多的类似指令来自其他部门，包括下发图斑整治的国土、各种禁烧禁燃的环保、负责各种排查的应急、住建，负责农村环境的农业农村部门，还有检查抽查最多的扶贫部门，等等。

从基层变化来看，业务部门指令化最先由扶贫部门开始的，现在几乎所有的部门都开始向基层下指令。这些指令到了基层，很多又与群众的实际不符合，就造成了很大的张力。

三、官僚主义损害了什么

群众理解政策，首先是从自身利益和直观出发。不管部门下达指令的初衷是什么，如果不能贴近实际，群众就很难接受。

比如有的地方为了环保达标，禁止老百姓熏腊肉。可熏腊肉是老百姓延续几百年的生活方式。部门发文，说禁就禁，不被老百姓理解，就成了老百姓眼中的“官僚主义”。

比如图斑整治，有的地方将基本农田划到了村庄中间，将两个农户之间的空闲宅基地定位为基本农田，还有的老百姓花了几十万建的房屋，突然就变成了非农化图斑，要求必须整改。

笔者调查时听到，有个农户在院子周边养鸭子，一段时间内鸭子将草皮啃秃了，上面就下达了“非农化”图斑整改通知。还有的地方，乡镇干部接到图斑通知后，去实地核查时发现是一块巨石，当地人说，盘古开天以来就是一石头。“卫星”不听解释，基层只好在石头上培土种草，据说还成了一个打卡景点。

再比如房屋核查，一个乡镇几万栋的建筑物，要求基层干部对每栋房屋鉴定为是否危房，以及危房等级。然而，乡镇干部一点也不懂建筑。不懂也得签字。签字就是终身负责。

等等，如是这些部门指令，在基层普遍存在。这些指令最终要到群众那里去落实。

问题是群众不知道政策的细节，也不可能搞清楚什么是“二调、三调”，不知道熏腊肉和“PM2.5”有什么关系，也不知道很早就审批下来却一直没钱建设的宅基地为何突然就成了图斑上的耕地。

这些工作由县里部门下达到乡镇，乡镇干部带着任务去做，反复解释，群众也不一定接受。最后只能想办法做，就带来了蛮干硬上。

原本乡村干部作为一线工作者，最重要的职能是做好群众工作的。当指令太严，工作方式变成“硬碰硬”时，群众就不满意了，就可能变成矛盾和舆情。

矛盾暴露之后，部门不承担责任，还要求执行指令的乡村干部和基层“深刻反思”和“举一反三”。

不是说部门的工作不重要，也不是说部门的工作不合理。这里的边界是，部门工作不能变成了部门主义，更不能变成了部门利益。

现在不少部门下达工作，或是将业务工作变成中心工作，基层出现了“中心工作泛化”，或是以部门工作的合理性替代了整体工作的合理性。每个部门的工作都变成基层工作的中心，基层就事事没有了中心。

部门工作很多时候是局部性合理的。但是这个局部的合理，还要放在整体中考虑。如果每个部门都将局部合理，变成不容质疑的指令，没有考虑实际，也不考虑基层执行能力和群众感受，最终就损害了政策本身的合理性。

实际上，基层干部最应该做服务群众的工作，在服务群众的过程中，强化广大群众对党的政策的认可和支持。

而部门如果将政策变成指令，将政策变得机械化，甚至加码，不进行业务性转化时，最终带来的结果就是对群众利益的违背。

部门本位及其带来的官僚主义，损害了政策效果，也影响了群众的认可。唯独是部门自身似乎具有长期不变的合理性。

四、合理定位部门工作、解决官僚主义

党的政策是针对普遍和全局的，党的政策方针还要进行具体性转化，才能变成基层行动。

各个条线部门承担这个转化功能：一是将政策变得可操作，二是吸纳基层实际情况。

在各级党委政府机关之外，还设置众多的条线部门，原本就是定位为业务性、专业性和技术性的。部门发挥业务功能，既要懂政策的来龙去脉，也要熟悉基层情况，做好政策与实际的衔接。

因此，业务部门的一个基本职能就是“大兴调查研究”。调查研究是开展业务工作的基本能力，也进行政策转化的基础。如果业务部门不熟悉情况，只下指令，那就失去了业务部门的本质，变成了指令权力部门。

下指令不是政策转化。因为下指令是从部门本位出发的，是用部门的想象代替了群众的实际，是用部门设想的“为群众好”替代了群众的真实需求。

所以，部门的合理性不等于实践的合理性，也不代表政策的有效执行。

当前，破解形式主义和官僚主义，要从定位部门工作开始。

现代治理是一个庞大的体系，当然需要科学设置部门，并使之发挥专业特长。如果说现代科层体系必须由专业性的“官僚”去承担，那么，只有当这些承担和把握节点的部门做到了实事求是、转化、将业务能力变成与实际结合时，那会成为连接党和人民利益的好干部。反之，就会变成了官僚主义危害。

无论如何，这么庞大而复杂的国家治理，必须依靠具备高超业务素质的各个部门。也因此，避免部门从业务为本变为指令权力部门，让业务部门变成国家与群众利益的有效连接，就万分重要了。

桂华 2024.2.2下午