美国政府的“弹性干预”如何助力科技创新？

美国的科技水平在二战后迅速提升，究其原因，并非只是由于欧洲科学家受纳粹迫害逃到美国，根源在于美国创新体系的活力与科技政策的成效。认识美国成为科技强国的历程，有利于加深对世界上复杂创新系统的理解，也为中国增强创新能力提供启示。

二战以前，美国已经形成了以大学和工业研究实验室为主体的良好的科技创新体系，前者侧重发展科学研究，后者侧重提高工业技术。这一体系以市场竞争机制为基础，积极响应经济和社会的发展需要，具有高度的灵活性，强调自下而上的创新精神，为后来美国科学技术的更大发展奠定了基础。在那个时期，联邦政府虽然在海岸测量、资源勘探、地理考察和农业等领域推动特定应用技术发展，但基本上不承担支持科学发展的职责。

美国科学与政府关系的转变开始于国家危机时刻。第二次世界大战期间，联邦政府与科学界形成一种新的合作关系。杜普雷在其著作《联邦政府中的科学》中写道：“1940年标志着联邦政府与科学关系新时代的开始。”当年，由范内瓦·布什等人提议的国防研究委员会正式成立，第二年提升为研究与发展局（OSRD），为战后创造了政府与科学关系新的原型。政府授权科学家相当大的自主性，并通过合同和研究资助等方式建立关系。OSRD为二战期间美国先进技术的研发做出了重要的贡献，帮助美国取得了二战的胜利。战后，美国各界一直认为国家应该大力发展科学技术。布什于1945年发表著名的报告——《科学：无尽的前沿》（Science：The Endless Frontier），该报告明确政府应该承担支持科学技术的责任，建议成立国家科学基金会（NSF），同时认为科学共同体应保持相对的自主性和探索的自由。布什报告对战后美国科学技术的发展产生了深远的影响。

1957年，苏联发射第一颗人造地球卫星“斯普特尼克”号（Sputnik），对美国产生了极大的冲击。为应对与苏联的技术竞争，美国陆续成立了美国宇航局（NASA）、国防部高级研究计划署（DARPA），并于1958年通过《国家防卫教育法案》，大大加强了美政府对各层次科学教育的支持。美国政府采用的各项措施，推动美国科学技术进入高速发展的“黄金十年”。到1960年，联邦资助占大学总经费的比重从1935年的25%左右提高到60%。到20世纪60年代中期，美国研发总支出占国民生产总值（GNP）的比例由战后初期的1%左右飙升至3%。1969年，美国研发投资规模为256亿美元，远超联邦德国、法、英、日四国研发经费的总和。其中，联邦政府的资助占比一半以上，并在60年代中期达到总研发支出的2/3。

到60年代中期，美国已经创建起了高效的现代科技创新体系，其主要体现在四个方面。

• 一是美国大力支持大学研究。联邦政府对大学投入的巨额投资提供了高质量研究所需要的仪器和工具，同时也尊重科学家的自由探索精神。

• 二是支持大企业的科技创新，晶体管、激光器等重大发明都是大企业研发的结果。美国也培养了通用电气、杜邦、AT&T和柯达等全球领先的公司，这些公司为美国的国防、产业和经济发展贡献巨大力量。

• 三是产生诸多高技术小公司，主要集聚于应运而生的科技圣地硅谷。

• 四是美国建立了以能源部国家实验室为代表的国家实验室体系。国家实验室既承担政府任务，组建交叉学科团队、进行长期性的科学研究，也向科研机构开放提供仪器设备等公共资源。

60年代末，美国科技体制与研究体系的框架基本形成。

• 一方面，在政府最高层设有科技决策协调和咨询机构，包括白宫科学技术办公室、联邦科学技术委员会、国家科学顾问委员会等。

• 另一方面，美国具有明确分工的研究体系，大学主要负责基础研究，政府研究机构主要负责应用研究和“大科学”研究（注：“大科学”一词由橡树岭国家实验室第一任主任阿尔文·温伯格最早提出，该词用于描述那些规模和范围都最适宜在国家实验室完成的科学研究项目），企业研究机构主要负责应用研究与发展。二十世纪八十年代开始，政府主要负责资助技术创新的趋势开始逆转，联邦政府的研发投入逐渐落后于工业界，企业愈发成为研发主导力量。

从奥巴马政府到拜登政府，各届美国政府的科技政策既具有一致性，也有明显的差异性。一致性体现在保持科技前沿领先地位的政策目标，解决国内重大需求，差异性则体现在气候变化等全球性挑战以及科学技术的伦理和社会问题方面。奥巴马政府曾于2009年、2011年和2015年三次发表国家创新战略，明确国家的优先发展领域和政策措施。特朗普政府虽对科技的总体倾向并不友好，但高度重视尖端技术，发布《国家量子倡议法案》，签署维护美国人工智能领导地位的行政令，并将人工智能、量子信息科学、5G、先进制造列为国家“未来产业”。拜登政府时期更加强调联邦政府的作用，重视对技术产业的支持，并首次明确地将中国作为战略竞争对手列入科技政策表述中。拜登政府科技政策的特点是：

• 一是力争在全球治理中占据领导地位，在科技上以新的理念建立同盟关系；

• 二是加大对产业科技的支持；

• 三是将强化战略科技力量方面的组织和制度建设；

• 四是将延续对华战略竞争。

总之，美国科技创新体系是在国家长期发展和支持之下形成的，这一体系既尊重科学家的自主性和创造性，又是政府政策导向和支持的结果。美国科技创新历史发展的经验表明，在面对外部危机和竞争时，国家积极采取措施、甚至强势干预技术的发展方向。而当危机和竞争压力减弱时，政府又放松干预，让市场去主导技术发展，呈现出一种张弛有度的制度特征。未来这种特点是否依旧，还有待于观察。

作者：樊春良，中国科学院科学战略咨询研究院、中国科学院大学公共政策与管理学院

本文转载自微信公众号经济外交学人，原载于《人大美国研究简报》第22期

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