程伟健：产业型土地开发模式的创新之“先租后让”

导读：

现阶段，很多地方政府手中的土地资源极其有限，怎样找寻一种行之有效的模式，打击企业“围而不建”，合理促进土地集约化利用，已是各地政府的共识。

浙江省率先提出“先租后让”的理念，经过近年来的实践，对地方政府因地制宜、约束土地功能、提高土地集约化利用做出了重要贡献，值得各地参考借鉴。

传统土地出让模式的困境

前些年，一些地方政府为了招商或留住本地企业，利用各种优惠政策吸引企业落地。签订合作协议时，又对单位面积土地投入、产出强度等土地集约利用的硬指标缺乏考核；对未达准入指标时的惩罚措施及退出机制也规定甚少。一些企业买地后不立即经营，而是等待土地升值再进行开发。

这种情况暴露出传统土地出让模式的弊端：

• 供应年限过高

大多数土地出让采用法定最高年限（即50 年），导致土地出让周期过长。部分企业因经营不善造成土地闲置，形成较长时间的土地资源浪费。

• 项目合作协议不完善

在签订项目落地合作协议时，对企业的责任及义务、准入指标未达要求时的惩罚措施以及退出机制规定甚少。造成旧项目不退出，新项目难进来的困局，招商引资缺乏弹性。

• 准入标准筛选功能失效

从传统的土地出让模式效果来看，即便项目准入标准再科学合理，也只能针对拟招引项目的预测数值、可行性研究报告进行衡量，根本无法用实践说话。甚至，一些企业为了拿到土地搞“数字造假”，在“纸面上”提高投入产出强度、投资规模等，使得准入标准形同虚设。

• 投机囤地现象频出

企业“投机囤地，围而不建”占用土地指标，扰乱土地供应秩序，影响政府土地规划落地。使得有限的土地资源无法精准地服务实体经济，进而损害了地区经济发展。

工业用地“先租后让”模式

为了破解传统土地出让模式的困境，进一步强化土地要素保障，2016 年，浙江在全国率先推广工业用地“先租后让”模式。“先租后让”的实质是让企业先租赁土地，等进入稳定期后，再决定是否购买土地，从而减少因盲目购地所导致的土地浪费。

参考全国已实施的省、市政策文件，工业用地“先租后让”是指在供应工业用地时约定一定条件，由工业用地中标人或竞得人先行以租赁方式开发、利用、经营土地，租赁期满并达到约定条件后，按程序办理出让手续，将租赁土地转为出让土地的供应方式。以先租后让方式供应的土地，承租方在合同约定的租赁期内可以建造工业厂房、必要的办公用房等；如租赁期满未达到约定条件，则政府收回土地。

“先租后让”模式的案例

• 浙江温岭经验

温岭市结合“标准地”管理模式创新，探索推行工业用地“先租后让”模式。该供地模式通过明确工业用地单位土地投入、产出、节能、环保等约束性指标，优选新增工业用地项目，保障了项目按期建设投产，推动了产业转型升级。温岭的“先租后让”模式被浙江省经济体制改革工作小组确定为典型经验，在全省进行推广。

温岭市“先租后让”模式的具体做法是：先将国有建设用地使用权租赁给土地使用者，由土地使用者与国土部门签订租赁合同，再与镇(街道)、管委会签订投资开发协议，租赁期满并经验收合格后，申请办理协议出让手续。工业用地出让的最高年限不超过 50 年，租赁期间内土地使用者不得擅自改变用途、不得转租和转让，租赁期满未达到合同约定的产业类型、投资强度、投入产出等标准的，一年内可申请延期一次，超过一年仍未达标的，市政府将无偿收回土地使用权。

目前温岭市已有多宗工业用地采取“先租后让”的方式实现挂牌出让和签约。通过“先租后让”这种精准供地模式，进一步破除了土地要素供给瓶颈制约，大幅降低企业用低成本，有效改善营商环境，为留住优质企业助推民营经济高质量发展腾出了更大空间。

• 深圳龙岗案例

为了提升土地资源使用效率和产业空间集约化，2018年深圳市龙岗区政府与深圳市规划国土委签订委区合作框架协议，旨在对规划国土工作“深水区”“攻坚区”进行一系列的改革创新，为全市改革树立典范。

2018年12月，宝龙科技城“先租后让”试点地块及坪地低碳城“联合竞买”地块两宗地成功挂牌出让。其中，“先租后让”地用地面积7394平方米，深圳市永联科技股份公司以3270万元竞得。“联合竞买”地块用地面积17648平方米，由深圳市裕富照明有限公司与深圳市光祥科技股份有限公司以底价联合竞得。

“委区合作”改革实践开展以来，龙岗区利用资源优势，服务重点项目，在土地和空间上“多做文章”,探索存量用地盘活新机制。同时，选取宝龙科技城片区试点项目，探索“重点项目遴选、先租后让、租让结合”的新型土地供应方式，鼓励空间创新，实现产城融合。

这是率先在“一线城市”探索试行“先租后让、租让结合”的产业用地供给新模式，同时建立产业、规划国土、市场监管、税务等多部门的“全方位、全周期”联合监管机制以及用地退出机制，真正实现产业用地的供地精准化、用地集约化、监管责任化以及产业优质化。

• 上海奉贤案例

上海奉贤利用“先租后让”模式化解历史遗留问题。2020年7月，上海市首宗以“先租后让”模式供应的工业用地在奉贤区签约。

此次“先租后让”的地块位于上海市化学工业区奉贤分区，土地面积22亩，承租人为上海优创化学品有限公司。该公司与原市化工区奉贤分区管委会签订了土地使用协议，于2005年开始建设厂房，由于土地指标受限，当时未办理土地审批手续，变成了历史遗留工业用地，给企业的发展带来了不利因素。

当地政府急企业之所急，积极探索解决途径，最终通过“先租后让”方式供地，既有效降低了企业用地成本，又能在土地租赁期间实现存量产业用地的有效利用，为解决类似的工业用地历史遗留问题提供了借鉴案例。

“先租后让”模式的优势

• 有助于地方政府精准招商

“先租后让”模式提高了政府在土地出让过程中的主动权，该模式通过设定一定的租赁年限，让项目以实际经营业绩证明其符合准入标准，落实了项目准入制度，筛选和留存了优质项目，提高政府了招商的精准度。

• 有助于落实土地节约集约利用

节约集约用地、提高土地使用效益是国家层面提出并着力推广的未来发展目标。实行“先租后让、弹性使用年限出让”通过在租让环节设置项目前置条件，进一步完善工业用地市场化配置制度，有效破解了低质低效项目过多的问题，促进了土地节约集约利用。

• 有助于优质企业发展

从企业的角度看，“先租后让”将传统的工业用地出让分成前期租赁和后期出让两个阶段，“先租”对应的租金远小于直接出让时所需支付的土地价款，减少了企业前期用地成本支出，减轻了企业运行资金压力。如果企业经营不善，还可以提前终止租期，实现及时止损。

“先租后让”模式能够减轻用地成本对成长型企业的束缚，确保真正做实业的企业能够拿到土地，促进优质企业留驻本土发展，激励企业增强自身实力。

• 有助于实体经济发展

“先租后让” 模式在激励实体企业做好经营的同时，破解了部分企业“投机囤地”的问题，帮助政府实现产业精准招商；提高了资源配置效率，实现了土地供应市场良性循环；提高土地流转效率，增加长期财政收入；增强了工业项目的有效投入，实现了地区实体经济高质量发展。

应用“先租后让”模式的建议

• 把握政策方向，坚持政府主导

工业用地的出让开发，直接关系企业经营成本、间接关系产业整体规划、长远关系区域经济格局，必须充分发挥政府统筹经济社会发展大局的作用，做到综合研判、统筹谋划、科学施策。结合地方发展实际，因地制宜建立健全工业用地“先租后让”方案及配套政策体系，保障“先租后让”模式有序推开。

• 尊重市场规律，激发企业活力

在拟出让地块区域进行科学规划，建立“先租后让”地块储备库和“先租后让”企业候选库“两个库”。打通政策宣传和信息沟通渠道，引导相关企业充分了解“先租后让”模式的优势和参与方式。

• 秉持契约精神，强化进出考评

工业用地“先租后让”的实质是政府放弃短期收益、企业作出承诺、双方实现互利共赢。必须按照公平公正、优胜劣汰原则严格履行有关约定。不断完善租让地块的绩效评估体系，重点加强对受让企业在固定资产投资强度、亩均产出、亩均税收、单位能耗等关键指标的动态监管，倒逼企业加大投资力度、改善项目运营。对于未达标企业进行督促整改，整改不达标的按照约定清退。