何帆 ：财政政策变得过时了吗？

何帆系中国首席经济学家论坛理事，熵一资本首席经济学家

全球金融危机之后，货币政策成为万众瞩目的热点，财政政策却相对落寞。这和危机时期的政策选择有一定的关系。

首先，在全球金融危机爆发之后，首要的任务是救助金融体系，避免出现系统性的风险。各国在这方面仍然犯了不少重大的错误。比如，英格兰银行由于出手太慢，导致有着上百年历史的北岩银行被挤兑破产；美国政府犹豫不决，最终还是没有救助雷曼兄弟，结果导致危机从金融领域扩散到了整个全球经济。但总体来讲，这次金融危机对实体经济带来的冲击远逊于20世纪30年代的大萧条，这在很大程度上归功于货币政策挺身而出、力挽狂澜。

其次，在刺激经济增长的时候，货币政策也明显比财政政策更活跃。在西方国家，政府面临债务压力，财政政策的腾挪空间有限，只得倚重货币政策。在中国，所谓的四万亿刺激政策，名义上是扩张性的财政政策，实际上是极度宽松的货币政策。与财政政策相比，货币政策来得更快，力度可以更大。在决策的时候，政府考虑的往往是如何使得政策的操作成本最小化，那么，货币政策是最称手的工具。

最后，货币政策之所以更引人注目，是因为危机之后，各国央行实行了各种超常规的货币政策，从政策工具到实施手法，花样翻新、层出不穷。与之相比，财政政策几乎没有任何新的创新。增加税收几乎是不可能了，减税的效果又不清晰，要想增加公共支出，需要有合适的项目、需要有监督和制约，想想件件都是头疼的事情。

难道财政政策真的过时了？

自从有国家，就有了国家的收入和支出，但经济学上所讲的财政政策，则是一个较为晚近的事物。这基本上是凯恩斯经济学的产物，即凯恩斯所倡导的，在经济出现波动的时候，可通过财政的手段，平抑经济周期波动，保证失业率接近均衡值。在凯恩斯之前，经济学主要关注存量及政府的债务余额、财政偿付能力。从凯恩斯开始，经济学开始关注财政收入和支出的流量对宏观均衡的影响。在凯恩斯的模型中，短期内价格具有粘性，难以迅速调整至宏观经济均衡水平，可能会导致总需求不足。总需求不足将导致非充分就业。

财政政策可以通过改变总需求，导致产出水平的变化。具体而言，政府可以在企业不愿意投资的时候增加投资、在家庭不愿意消费的时候增加消费，起到带头和引导的作用，政府也可以通过补贴或减税的方式，鼓励企业增加投资、家庭增加消费。总需求上升了，供给马上就会跟着上升。

财政乘数

在实践操作中，如何衡量财政政策的效果，是一件非常困难的事情。经济学把政府花一块钱能创造出几块钱的产出，称为“财政乘数”。

怎么甄别出来财政乘数的大小？经济学家始终争论不休。比如说，根据标准凯恩斯理论，以扩大公共消费或投资为目标的积极财政政策比以减少税收或增加个人转移支付的政策更有效。这是因为当给消费者一元钱时，由于消费者的储蓄倾向，该收入并不一定转变成需求的增加。但在经验研究中，有的学者发现恰恰相反，税收乘数会大于支出乘数。到底是扩大支出还是减税、一国处于经济周期的哪个阶段（繁荣时期还是衰退时期）、一国的贸易开放程度、汇率制度等一系列因素都会影响到财政乘数的大小。比较一致的看法是：如果国家的经济规模较大，财政乘数可能也会较大。如果一国的社会保障体系更加完善，财政政策的乘数也就越大。

当然，从20世纪70年代开始，针对凯恩斯式的财政政策，经济学家提出了各种质疑，很多学者甚至认为财政政策是完全无效的。比较有代表性的观点包括：

（1） “挤出效应” ：如果财政扩张导致利率提高，可能在公共需求增加的同时，把私人需求挤出了，总需求不会增加。

（2）“李嘉图等价”：居民是有理性的，他们看到今天政府增加支出，就会想到明天政府会提高税收，于是，他们会未雨绸缪，预先增加储蓄。在经济全球化的今天，扩大财政支出是否会导致本国利率显著高于世界利率，是值得怀疑的，因此，国际资本流动会降低财政政策的挤出效应。

“李嘉图等价”只有在特定的假设条件下才成立：比如说，政府支出对居民的未来收入没有什么影响（但政府对公共教育、基础设施的投资很可能会导致个人未来收入提高）；没有信贷市场上的流动性限制，居民在预期未来税收下调时可以马上在当期借入资金，而在预期未来税收上涨时在当期储蓄更多资金。

财政政策的稳定职能之所以在20世纪末受到普遍的怀疑，在很大程度上是因为一些国家滥用财政政策导致的失败。美国在二战之后实施了“伟大社会”的宏伟计划，同时还要应付朝鲜战争和越南战争带来的财政压力，导致债务水平逐渐积累。20世纪70年代，当遇到第一次石油危机的时候，美国果断地采取了财政扩张政策。20世纪80年代初出现了一个重要的转折点，罗纳德•里根政府提出大幅减税和增加军费开支。虽然这一方案受到“供给学派”的启发，但其实际上属于凯恩斯主义扩张。克林顿时期一度出现财政盈余，但到了小布什时期财政赤字就像滚雪球一样越滚越大。

20世纪80年代末资产价格泡沫破灭后，日本实施了大规模的财政刺激计划。1992年8月至2002年2月间，日本政府共实施了12项财政扩张性方案，主要用于公共投资项目。但这一大规模的公共投资并没有扭转日本经济的颓势，当时日本经济复苏的主要障碍是私人部门旷日持久的去杠杆化进程和银行业的问题资产，财政政策对解决这一问题作用不大。但大规模财政扩张的结果是债台高筑。日本已经成为发达国家中债务余额占GDP比例最高的国家。

积极的财政政策未必总能对经济增长起到立竿见影的作用，有时候财政紧缩反而伴随着经济增长，比如1982至1986年间，丹麦的财政紧缩程度约为GDP的10%，却成功地实现了经济复苏，这被称为“反凯恩斯效应”。

然而，在全球衰退的今日，财政政策发挥更积极作用的大部分条件都是存在的：全球经济受到了严重的需求冲击，全球产出出现负缺口，加剧了通货紧缩风险；全球短期利率处于低位，政策利率接近零，因此，不会存在挤出效应；由于银行惜贷，受信用约束的家庭和企业的比重增加。因此，与正常情况相比，此时向市场注入资金有望提高需求；全球各国相互协调或者至少是同时实施刺激政策。因此，即便是在浮动汇率制度下，财政政策的效果仍然不会打折扣。

货币政策不能替代财政政策。货币政策的优势是出招快，但由于复杂的货币政策传导机制，其发挥作用会存在时滞，效果也并非可控：央行可以把钱发出去，但企业和居民怎么用这些钱，央行就无法控制了。财政政策需要事先有预案和准备，要经过漫长的预算审批，所以出招慢，但一旦实施，可以直接通过影响企业和家庭的可支配收入，对投资和消费带来影响，从这一点来看，财政政策又比货币政策快捷、有效。货币政策好比地毯式轰炸，其实炸弹掉到哪里，投弹手自己也不知道。财政政策好比狙击手射击，要瞄准半天，但如果把握住了好的时机，必定一枪命中。

财政政策的另一个好处是可以配合结构性改革。好的财政刺激政策，一定要配合稳健的中期财政稳定计划，这样才能提高政府的信誉度， “锚定” 公众的预期。财政政策要发挥定点瞄准的优势，可以因势利导，起到“四两拨千金”的效果。不必担心财政政策的决策旷日持久、争论不休，这恰恰是财政政策的优势所在。和专家治国的货币政策理念相比，财政政策更加民主、透明，能够提高公众对政策决策的参与程度，使一国之民，对政府所行之事，皆觉痛痒相关，且能依理就事、缕析利弊、求同存异。惟有透明、公开的财政改革，才能厘定政府与市场之间的界碑。

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