2024全国审计工作会议：严查招商引资税收洼地和违规返税乱象

编者按：2024年1月11日，全国审计工作会议在北京召开，总结了2023年审计工作并研究部署2024年的审计重点。会议要求全国各级审计机关在2024年做好六个方面审计工作，其中首次提出要“深入揭示一些地方招商引资中违规出台小政策、形成税收洼地等问题，严肃查处违规返税乱象”。财政奖励、财政返还作为各地招商引资的主要政策抓手，近年来面临合理性及合法性等诸多方面的挑战，一些深度依赖财政奖补政策的行业和新兴业态将会受到巨大影响。本文结合审计、税务部门披露的违规返税案件，揭示再生资源、网络货运、灵活用工以及招商引资产业园区等行业领域存在的涉税风险。

一、审计署要求严查地方“小政策”形成的税收洼地和违规返税乱象

（一）调查：2022年55个地区违规返还税收等资金225亿元

2023年6月26日，审计署审计长侯凯受国务院委托，向十四届全国人大常委会第三次会议作了《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。报告指出，审计署重点审计了2022年度18省、36个市县共54个地区的财政收支管理情况，并就共性问题延伸了其他地区，发现55个地区违规或变相返还税收或土地出让金等225.08亿元。

（二）整改：2023年55个地区清理废止税收返还优惠，规范招商引资

2023年12月26日，审计署审计长侯凯受国务院委托，向十四届全国人大常委会第七次会议作了《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》。报告指出，针对违规返还财政收入问题，55个地区清理废止违规出台的税收返还优惠，规范招商引资行为。

（三）展望：2024年深入揭示税收洼地问题，严肃查处违规返税乱象

2024年1月11日，全国审计工作会议在北京召开，会议提出了六方面审计工作，其中第二项工作内容包括：深入揭示一些地方招商引资中违规出台“小政策”、形成“税收洼地”等问题，严肃查处违规返税乱象，提出有针对性、操作性的建议，开展税收征管审计，盯紧看好宝贵的财政资金。

二、近年来各地披露的税收洼地和违规返税案件

（一）

安徽省蚌埠市中级人民法院（2020）皖03刑终272号刑事判决书披露：2016年11月25日，葛洲坝环嘉大连公司与怀远县人民政府签订《项目协议书》，约定成立葛洲坝环嘉蚌埠分公司，落户怀远，经营废旧物资回收。同时约定：葛洲坝环嘉蚌埠分公司年纳所得税1000万元以上的，怀远县人民政府给予其增值税实际纳税金额48%、附加税费100%的返还。葛洲坝环嘉蚌埠分公司依托该政策向下游企业开具增值税专用发票。2020年9月2日，安徽省蚌埠市中级人民法院判决葛洲坝环嘉蚌埠分公司犯虚开增值税专用发票罪，判处罚金50万元；相关两名直接责任人员犯虚开增值税专用发票罪，均判处有期徒刑十一年。

（二）

最高人民法院（2020）最高法行申9021号行政裁定书披露：襄阳市政府曾作出相关会议纪要，明确对在襄阳市当地减持限售股并缴纳税款的个人投资者，按实际缴纳个人所得税的39.5%给予税收奖励。任东梅在当地减持所持有的上市公司限售股并要求兑付奖励，政府已支付了493万元，尚欠1221万元。任东梅起诉湖北省襄阳市人民政府，要求兑付剩余奖励。本案中，一二审法院均不予支持诉讼请求。2020年8月31日，任东梅认定襄阳市政府作出的行政允诺违法，裁定驳回任东梅再审申请。

（三）

新乡市红旗区人民法院作出（2019）豫0702刑初592号刑事判决书披露：2012年6月11日，延津县人民政府作出纳税奖励通知，对在延津县纳税的贸易类企业，由同级财政按其所缴纳税收地方留成部分的40%-50%予以奖励。2012年6月至2016年8月，被告人伍国利在担任延津县司寨乡财政所副所长、所长期间，超范围、超比例发放奖励资金390万元。2016年7月4日，延津县财政局下发了《关于严禁返点引税的通知》，伍国利在接到通知后继续发放税收奖励资金70万元。2019年12月19日，新乡市红旗区人民法院判决被告人伍国利构成滥用职权罪，免予刑事处罚。

三、2024年四类依托财税返还的业务模式将受到严峻挑战

（一）再生资源行业大户归集模式将难以成立

2008年，财政部、国家税务总局发布的《关于再生资源增值税政策的通知》（财税[2008]157号）取消了再生资源回收企业的免税政策及抵扣政策，再生资源回收企业税负激增，用废企业发票问题凸显。在此种税收困境下，部分地方政府为鼓励再生资源行业发展，在园区制定了财政返还政策，大部分回收企业选择落地于此类园区，搭建“散户——回收企业——用废企业”的模式。当地政府将回收企业实际缴纳的增值税、企业所得税地方留存部分按一定比例返还给企业，使得回收企业在充分归集散户资源的同时，降低业务税负，得以在不取得进项发票的情况下，向用废企业开具13%专票。随着财政返还监管趋严，依托财政返还模式运营的再生资源回收企业将面临严峻的政策适用性风险。若地方政府给予的财政返还政策被取消，再生资源回收企业将面临全额负担增值税销项税的问题，大户归集模式无法成立。

（二）招商引资产业园合作协议面临无效风险

部分地方政府为鼓励特定产业经济发展、发挥产业集聚的规模效应，在当地设立产业园区，并通过财政返还政策吸引企业入驻落地。此类财政扶持政策往往与税收挂钩，如对年缴纳增值税一定金额以上的企业，就其缴纳税款的地方留存部分按照一定比例给予返还。有部分地方政府与咨询管理公司等平台企业建立合作关系，由平台企业承接招商引资任务，利用平台企业的客户资源吸引企业在产业园入驻。在审计署严肃查处“税收洼地”及违规返税乱象的背景下，无论是企业与地方政府直接签订的财政返还协议或是与园区招商引资平台企业签订的协议，均面临因于法无据等问题存在被解除的风险。此外，即便纳税人已经根据财政返还协议取得财政奖励，该协议亦可能因违反《税收征收管理法》的规定，被确认无效或撤销，引发退还财政奖励的风险。

（三）网络货运平台业务将无法持续

在网络货运平台的业务模式中，网络货运平台作为承运人，接受托运企业的委托，为其提供运输服务并开具增值税专用发票，然后将业务委托给实际承运人。实际承运人，一般是平台上的司机个人。因此，网络货运平台在运营之初就面临着增值税进项税抵扣、企业所得税成本扣除的问题。为此，许多产业园区为了鼓励网络货运平台的发展，发布有关企业所得税、增值税销项税返还的政策规定，例如将地方留存的50%增值税、40%企业所得税的90%以财政奖补的形式返还给企业。一旦地方政府授予的财政奖补政策被取消，则网络货运平台将面临全额负担增值税销项税、企业所得税的问题，无法继续开展业务，甚至面临关停、破产的境地。

（四）灵活用工平台业务范围将严重收缩

目前，灵活用工平台的业务模式主要是由灵活用工人员在平台上注册成为自然人会员，为平台上的企业会员提供劳务、服务，平台企业以自己名义为接受劳务、服务的企业会员开具增值税专用发票。由于灵活用工平台缺少进项发票，其开展的上述业务与地方政策实施的财政、税收政策紧密相关。在一些地方政府园区发布的政策中，将企业对省、市、县三级的纳税额整合为奖励资金，进行财政奖励。如果取消相关政策，平台企业要承担对外开具的增值税专用发票的全部销项税额，税负极重。可以说，灵活用工平台只能开展对外开具增值税普通发票、委托代征税款等业务，业务范围缩小，业务模式急需调整。

四、2024年政府、平台、企业的招商引资税务合规路径

在地方招商引资过程中，地方政府通常选择与招商引资平台企业签署协议，由平台企业成立产业园区，与投资企业签署合作协议，负责园区管理、投资企业入驻等具体事宜。三类主体均应审慎关注自身风险，做好招商引资的税务合规。

地方政府在设立产业园区、确定投资项目的过程中，应当做好产业园区战略规划，对投资项目实施清单管理，确保引入投资项目的合法性、合规性。在招商引资谈判的过程中，应当就产业扶持政策、税收优惠政策、财政奖励政策等具体措施进行充分论证，确保招商引资工作符合法律规定，避免引发行政责任风险甚至滥用职权、玩忽职守等刑事责任风险。在招商引资实施过程中，应当注重优质投资企业、先进技术、高端管理和人才的引荐，促进产业园区的可持续发展。

招商引资平台企业与政府签署合作协议时，应当充分关注协议的具体内容，审查合作协议具体条款的合法性、合规性，主动就政府违约、政府违法等兑付风险做好事先防范和应对，不迷信权威，审慎签署协议。在园区管理过程中，应当做好引荐投资，对入驻投资企业进行充分的税务调查，确保投资企业从事业务合法合规。平台企业自身需完善业务流程和财税管理，防范员工舞弊、客户欺诈、骗取奖励、虚开发票等违法风险。

入驻产业园区的投资企业应当选择政府信誉高、优惠力度大的产业园区，对投融资项目进行专项税务策划。投资企业需审查与平台企业签署的合作协议，审查财税优惠政策的合法性，分析评估财税政策的可行性和兑付风险。投资企业还可以聘请专业税务人士，参与投融资谈判、决策会议，发表专业的财税意见和建议，为企业在法律框架内争取最大程度的优惠。同时，入驻投资企业需要确保自身业务的真实性，做好税务合规，避免引发虚开发票、偷税风险。