深圳版城中村改造新政研析：模式重大调整、村改路在何方

随着房地产行业进入变局新时代，当前亟需构建房地产发展新模式，保障房、城中村改造和“平急两用”基础设施作为房地产发展新时期的三大工程，其中，城中村改造将发挥着重要作用，或将成为再次助力启动经济提速的引擎。

自2023年4月28日中央政治局会议指出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造以来，在万众期待中，历时8个多月，深圳市规自局于2024年1月4日发布《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》（征求意见稿）（以下简称“《实施意见》”，详情：）。在此期间，国家层面的《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》于2023年7月21日在国务院常务会议上审议通过，《实施意见》正是在指导意见基础上的深圳落地化城中村改造方案。政策有效期五年，即意味着待政策正式发布或将在2024-2028年对深圳城中村存量领域改造产生重要的指导作用。

本文将从改造对象及范围、一二级分离机制、前期服务商选定、拆除新建类项目核心内容、整治提升（含拆整结合）类项目核实内容、新旧政策衔接等六大核心维度对《实施意见》进行全方位解读，以与业界共飨。

核心维度一

改造对象是谁？改造范围如何界定？

1）改造对象

以深圳市域内原农村集体经济组织继受单位及原村民实际占有使用的现状居住用地为主的区域（以下简称“城中村”），按照拆除新建、整治提升、拆整结合等方式实施改造的活动适用本意见。

根据《深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划》，城中村潜力范围面积仍较大。据《深圳城中村楼栋字典2022》（2023年9月）数据，截至2022年底，深圳全市以自然村为单位的城中村单元约2042个，城中村总楼栋约32万栋，总套(间)约590万套(间)，总建筑面积约2.2亿m²，占全市建筑总量比重超过40%，现状城中村规模较大。

2）改造范围划定

城中村改造专项规划明确了三类空间，分别为拆除新建、整治提升、拆整结合。

①拆除新建类项目

政策规定：划定拆除新建类城中村改造范围，鼓励实施区域统筹和成片开发，在城中村空间范围的基础上将周边低效用地一并纳入实施改造。

在此基础上，明确了四点优先纳入拆除新建范围的条件，即：

②整治提升（含拆整结合）类项目

不具备拆除新建条件的，纳入整治提升（含拆整结合）类城中村改造范围，开展经常性整治提升，拆整结合可按照规划采取“整治提升+局部拆建”方式实施拆整结合类改造。

核心维度二

一二级分离机制是如何设定的？

政策规定：除安置房用地外，拆除新建类城中村改造项目内土地完成净地入库后，市规划和自然资源局可依法采用综合评价出让或带设计方案出让等公开方式确定土地受让方，由土地受让方实施开发建设。

一二级分离机制意味着将从现有城市更新领域的一二级联动向一二级完全分离转变。

深圳市城市更新领域试点开创了土地开发一二级联动模式，即《深圳经济特区城市更新条例》所规定的：“不动产权属注销登记完成后，实施主体应当先按照规划要求向政府无偿移交公共用地，再申请以协议方式取得更新单元规划确定的开发建设用地使用权，并签订国有建设用地使用权出让合同”。根据《实施意见》，一二级进行分离，即一二级不联动，一级的投入无法从二级直接实现土地溢价，一级与二级进行完全切割，一级完成净地入库后，二级采用综合评价出让或带设计方案出让等公开方式选择开发主体。

核心维度三

前期服务商是否一定存在？如何选定？

政策规定：区政府负责开展搬迁补偿安置等相关工作。区政府也可以按照公开择优原则选定前期服务商，由前期服务商协助区政府开展搬迁补偿、安置房建设、土地清理等工作。

由此可见，前期服务商的主要工作包括搬迁补偿、安置房建设、土地清理等，区政府也可不选定前期服务商，由其负责完成搬迁补偿等工作。但考虑城中村改造体系的复杂性，若不选定前期服务商，无疑更加重了政府负担，可预测多数项目还是会选定前期服务商。

利润结算：项目实施过程中产生的费用可由前期服务商提前垫付，区政府根据项目实施协议对前期服务成本进行核算，按照保本微利原则上浮一定比例后，向前期服务商支付收储补偿金。

核心维度四

拆除新建类项目核心内容有哪些？

拆除新建类城中村改造项目推进工作主要包括意愿征集和项目可行性研究、拆除新建类城中村改造年度计划、基础信息核查、项目实施方案、单元规划、搬迁补偿和安置、土地清理与收储和用地出让及开发建设等8方面内容，其工作流程如下图所示：

其中， 5方面核心内容值得进一步关注：

1）意愿征集门槛进一步降低

根据《深圳经济特区城市更新条例》，建筑物区分所有权的，应当经专有部分面积占比四分之三以上的物业权利人且占总人数四分之三以上的物业权利人同意。《实施意见》则参照《土地征收成片开发标准》和《深圳市拆除新建类城市更新单元计划管理规定》，将意愿征集门槛降低为“经物业权利人三分之二以上同意”，有利于前期城中村改造项目的推进。

2）涉及两个重要的计划

两个计划是指拆除新建类城中村改造年度计划和房屋征收年度计划，其中，城中村改造年度计划的编制需明确上年度计划执行情况、年度资金安排、年度项目库、项目工作进度等，且城中村改造项目可由区政府同步申请纳入房屋征收年度计划。

3）新增基础信息核查内容

参照广州城市更新内容，新增基础信息核查，核查内容主要包括项目范围内土地、房屋、人口、产业、文化遗存、古树名木等信息，作为编制项目实施方案和签订搬迁补偿协议的基础。

4）实施方案包含5个重要方案

政策规定：项目实施方案需明确项目拆除新建范围、现状情况、上层次规划要求、改造单元规划方案、搬迁补偿方案、土地整理方案、资金平衡方案、前期服务商公开选择方案、工作计划、保障措施等内容。

值得注意的是，这里面包含了5个重要方案，分别为改造单元规划方案、搬迁补偿方案、土地整理方案、资金平衡方案、前期服务商公开选择方案。从规划层面、搬迁实施、资金平衡及前服引入等方面为城中村改造项目落地保驾护航。

5）按一定比例配置配售型保障房

目前，保障房正处于变革时期，未来将持续推出配售型保障房。政策也提出基于项目的实际情况，在经济可行、规划条件能够支撑的前提下，应按要求配置一定比例配售型保障性住房。

核心维度五

整治提升（含拆整结合）类项目核实内容有哪些？

明确整治提升（含拆整结合）类城中村项目以栋为单位，可实现局部拆建30%

按照《实施意见》，在维持现状建设格局基本不变的前提下，可按照规划采取“整治提升+局部拆建”方式实施拆整结合类改造，局部拆建应以栋为基本单位，涉及的拆除用地面积之和（含零星纳入的空地）原则上不超过拆整结合类城中村改造项目总用地面积的30%。

按照《深圳经济特区城市更新条例》第五十三条，市城市更新部门负责组织划定城中村综合整治分区范围。城中村内的现状居住片区和商业区，可以由区人民政府组织开展综合整治类城市更新活动。《实施意见》基本衔接《更新条例》区政府组织开展的大原则，由市住建负责列入年度计划，区政府组织编制规划设计及建设实施方案。

同时《实施意见》明确提出可以选择企业参与实施，并可由实施主体进行后期物业管理活动，给与市场主体参与机会。市场主体由区政府引入，并可通过拆旧建新（不超过30%）方式增加建筑增量和物业管理收益等方式来实现综合整治类项目经济效益自平衡。

核心维度六

新旧政策或项目适用性如何进行衔接？

《实施意见》以2023年7月24日为分界点分三类情形对新旧政策或项目衔接进行相应规定，主要内容如下：

根据合一城市更新大数据统计，截至2023年12月31日，仍有约136个村改项目未取得规划批复，且原无计划有效期的更新项目将统一设定三年有效期，这些村改项目或在一定程度上受到影响，应高度重视。

核心总结

综合上述，《实施意见》与深圳现有城中村改造模式存在较大差异，最重大的改变在于一二级不联动。其中，一级由政府主导，引入前期服务商模式，或将进一步加快城中村拆迁实施，破解当前村改计划实施率低的问题；二级则采用综合评价出让或带设计方案出让等公开方式选择开发主体，将进一步增加政府土地储备量，优化现有土地供应模式。

尽管《实施意见》对改造对象、范围、工作流程、政策衔接等内容做了较详尽的规定，但对于前期服务商选择机制、利润比例及退出时点、搬迁补偿标准及是否参照广州推进房票安置模式等均未在《实施意见》里明确，在实际操作层面，仍有较多补丁需进一步完善。由此，可进一步预估，待《实施意见》出台后，未来或将有一系列相应的配套政策出台，以助力城中村改造项目顺利落地与实施。

撰稿人：黄向雷

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合一城市更新集团，广东省三旧改造协会副会长单位，深圳市城市更新开发企业协会副会长单位，深圳市房地产租赁行业协会副会长单位。合一城市更新集团创始于2013年，致力于成为专业领先的策略型城市更新土地整备全流程服务商。集团业务聚焦于将城市更新、产业运营以及乡村振兴进行高度融合发展，我们致力于通过“旧改+运营”、“园区+基金”双引擎驱动模式，为中国新型城镇化提供系统性的解决方案。

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