《森林法》立法历程与比较研究

文/刘 珉1

【摘要】森林法是保障我国林业发展的最基本和最重要的一部经济法。通过比较分析和背景分析的方法，对我国历次森林法进行回顾、总结和评价。大致而言：1963 年的《森林保护条例》是以森林采伐为中心；1984年的《森林法》是以造林绿化为中心；1998年的《森林法》是以保护修复为中心；2020 年的《森林法》中以规划和权属为中心。总体来说：《森林法》的制定和修订顺应国家经济社会发展大势，符合林业由采伐为主到植树造林，再到生态保护、综合治理的发展方向。

【关键词】森林法 ；森林采伐；造林绿化；保护修复；规划；权属

↑秀色峰林 王燕勤 摄

一、 1963 森林保护条例：以森林采伐为中心

新中国成立之初，经济社会发展经历了新民主主义革命到社会主义改造两个阶段。在此期间，百废待兴，生产建设需要大量的原材料，在工业系统尚不发达、替代品尚不充足的情况下，木材需求尤为迫切。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议制定了具有临时宪法性质的共同纲领，其中第三十四条“关于农林渔牧业”指出：保护森林，并有计划地发展林业。1950年，林垦部在北京召开第一次全国林业业务会议，确定林业工作的方针和任务是：普遍护林，重点造林，合理采伐和合理利用。并决定筹备开发大兴安岭林区。同年，中央人民政府政务院发布《关于全国林业工作的指示》，再次强调了上述的林业工作方针和任务，并对全国林业机构设置等问题作了规定。在《一九五一年农林生产的决定》中指出：对不同地区应提出不同的要求。在山地要求树立“吃山养山”长期建设的观点，保护并培育山林，扎山沟，修梯田，开展副业生产，使贫困的山区逐渐走向富裕。

《森林保护条例》[1]是新中国成立后我国的第一部森林法规，由国务院全体会议第131次会议通过，1963年5月27 日国务院发布施行。《森林保护条例》是一部围绕采伐为主展开的森林法规，立法目的为了保护森林，防止火灾、滥伐和防治病虫害，以促进林业生产；强调了在不同层级、不同区域、根据不同情况，建立相应的护林组织；严格控制采伐，针对国有森林、集体单位自有的森林、自然保护区的森林制定了不同的采伐规则。禁止毁林开荒，对宜林荒山、荒地、沙荒、残林迹地和新造幼林，实行定期的封山育林。未经批准，不得擅自进入集体林区收购木材、竹子、柴、炭等；提出了严防森林火灾，严控森林病虫害；制定了奖罚规则。2

《森林保护条例》基本章节内容，没有包括与植树造林和森林经营相关的内容，而且森林管理部分也主要是以采伐为主。此外，森林产权方面，主要是确定了产权主体，明确所有权和经营权、限制了处置权（采伐权）、但是对于收益权没有提及。

二、 1979 中华人民共和国森林法（试行）：指出了森林的重要功能

20世纪60年代中后期， 我国经济发展受到“文化大革命”的严重影响，曾一度停滞不前。在农村，人民公社成为“三面红旗”之一。人民公社的主要特点是“一大二公”。改革开放之初，百废待兴。我国经济发展的活力最大程度地被调动了起来。1977年，中国共产党第十一次全国代表大会举行。大会宣告“文化大革命”已经结束，重申在20世纪内把我国建设成为社会主义的现代化强国。1978年安徽省凤阳县小岗村18户农民自发组织起来，商议分田单干的事（大包干），在取得了实践的成功后，周边群众纷纷仿效，“大包干”如星星之火，迅速燃遍了中国农村大地。1982年1月1日，中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》（即中发（1982）1号文件）， 《纪要》指出：包括包产到户、包干到户在内的各种生产责任制，只要群众不要求改变，就不要动。包产到户是建立在土地公有基础上的，是社会主义农业经济的组成部分。

《中华人民共和国森林法1979（试行）》[2]是新中国第一部试行的森林法，也是改革开放后较早制定的几部法规之一，全国人大常委会（1979年2月23日）第五届全国人民代表大会常务委员会第六次会议原则通过。《中华人民共和国森林法（试行）》是一部开创性的法律，也是一部过渡性的法律，其中第一条指出了森林的重要功能，提出了立法目的：森林是国家的重要资源，能够提供木材和各种林产品，满足国家经济建设和人民生活的需要；能够调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙，保障农业、牧业的发展；能够防治空气污染，保护和美化环境，增强人民身心健康。为了加快造林速度，加强森林保护管理，合理开发利用森林资源，特制定森林法。3

三、 1984 中华人民共和国森林法：以造林绿化为中心

20世纪80年代初，我国经济发展在继续贯彻执行调整、改革、整顿、提高的方针中稳步前进。在农村，1983年，农业生产在连续四年增产的基础上又获得大丰收，农林牧副渔各业全面发展。此后，农村土地承包责任制在全国全面铺开，林业作为大农业的一部分，在很多地方，也同样进行了改革和探索。主要是通过改革产权制度，激发内生动力，从根本上扭转以前“砍多种少”不可持续的林业发展局面。

1984年7月4日在第六届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上，林业部部长杨钟作了关于《中华人民共和国森林法（修改草案）》的说明4，提到：从《森林法（试行）》5年多的实施情况看，存在一些不完善、不确切的问题。主要有两个方面：一是《森林法（试行）》对控制森林消耗，扭转过量采伐的措施不够有力；有关处罚的规定过于原则、笼统，在实际工作中不好执行。二是《森林法（试行）》因为是试行，未能引起一些地方的重视，导致许多地方乱砍滥伐森林的现象所以一直没有制止。特别是十一届三中全会以来，党和国家对林业发布了许多重要政策性文件，有待于纳入森林法。

《中华人民共和国森林法》5于1984年9月20日第六届全国人大常委会第七次会议通过，于1985年1月1日起正式实施，是在《森林法（试行）》颁布5年后诞生的。总则：立法目的是为了保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要；明确森林资源属于全民所有，由法律规定属于集体所有的除外，森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯；将森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林五类；提出林业建设实行以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用的方针；强调国家对森林实行限额采伐，鼓励植树造林、封山育林，扩大森林覆盖面积；宣布征收育林费，建立育林基金制度6；森林经营管理：提出林业长远规划和森林经营方案；森林保护：禁止毁林行为，划定自然保护区7；植树造林：提出制定造林规划，分主体提出造林任务，明晰林权收益，首次提出承包造林；森林采伐：确定采伐原则，分林种明确采伐要求；法律责任：分类更为全面，对盗伐、滥伐、超采林木，伪造或者倒卖林木采伐许可证，各种毁林行为，采伐后未完成更新造林任务等方面做出了具体 规定。

1984年《中华人民共和国森林法》，是围绕以造林绿化为中心制定的法律，不仅植树造林一章篇幅较大，其他章节也是集中服务于造林绿化，多与之有重叠和交叉。

四、1998 中华人民共和国森林法：以保护修复为中心

20世纪80年代中后期到90年代末期，在农村土地承包责任制和财政分权等重大改革的激励下，我国经济发展开始加速，并逐步走向市场化、多元化、国际化。在此期间，宏观经济运行在经历了几次波动和1989-1991年间的治理整顿后，很快就又恢复了强大的活力，到了1998 年，社会主义市场经济的基本架构已经成型。

从20世纪80年代初期，随着林业“三定”工作的展开，在产权预期不稳和急功近利思想的诱导下，一些地方出现了森林乱砍滥伐现象，对此国家连续出台多个文件加以制止，包括：1987年《中共中央、国务院关于加强南方集体林区森林资源管理坚决制止乱砍滥伐的指示》，1989年国务院办公厅《关于当前乱砍滥伐森林情况的通报》，1992年国务院批准林业部《关于当前乱砍滥伐、乱捕滥猎情况和综合治理措施的报告》，1993年林业部发出《关于坚决制止乱砍滥伐、乱捕滥猎和加强林地管理的紧急通知》。

1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议，通过了《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》，进行《森林法》的第一次修订，自1998年7月1日起施行。1998年《中华人民共和国森林法》8，总则：立法目的是为了保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要；森林经营管理：依法征占用林地缴纳森林植被恢复费；森林保护：发挥森林公安和武装森林警察作用9；植树造林：原来植树造林主体由全民所有改为国家所有10；森林采伐：禁止、限制出口珍贵树木及其制品、衍生物；法律责任：除了条款更细致，受约束内容和受约束主体更多，增加了从事森林资源保护、林业监督管理工作的林业主管部门的工作人员和其他国家机关的有关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的处理条款。

1998年《中华人民共和国森林法》，是围绕森林保护修复为中心而制定的法规，不仅在理念上更加重视森林的保护和修复，而且提出建立森林生态效益补偿基金，加强野生动植物保护及国际贸易管理、严格林地管理等新的规定。随后国家林业局出台《中华人民共和国森林法释义》，国家林业局局长王志宝在序言中指出[3]：此森林法的制定，是适应保护生态环境和社会主义市场经济体制的需要，是有效地保护、培育和合理利用森林资源，鼓励和调动全社会力量造林营林，加快林业发展的有力法律武器。此森林法的制定，突出了林业在生态环境建设中的主体作用。

五、2009 中华人民共和国森林法：由林地征用修正为征收、征用

20世纪90年代末期到21世纪初期，我国经济发展开始由注重增长到注重结构、注重公平、注重可持续转变，进入了全面建设小康社会的阶段。在农村，主要是通过推进税费改革和林权制度改革，实施惠民政策，促进农民就业，提高农民收入。

从1998年到2009年间，林业发展环境发生了很大变化，林业发展更加受到重视，林业改革取得了实质性进展。2003年6月26日，中共中央国务院出台《关于加快林业发展的决定》，指出我国林业正处在一个重要的变革和转折时期，正经历着由木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变”，强调“贯彻可持续发展战略中，要赋予林业以重要地位；在生态建设中，要赋予林业以首要地位；在西部大开发中，要赋予林业以基础地位。”2008年6月8日，中共中央 国务院出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，提出用五年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的集体林权制度改革，实行集体林地家庭承包经营制；2009年6月22-23日，中央林业工作会议在北京举行，明确了林业的“四大地位”“四大使命”，肯定了林地使用权和林木所有权的流转性11。

2009年8月27日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《关于修改部分法律的决定》，决定如下：一、对一些法律中明显不适应社会主义市场经济和社会发展要求的规定作出修改。二、对一些法律和法律解释中关于“征用”的规定作出修改。其中，（一）将下列法律和法律解释中的“征用”修改为“征收、征用”，包括《中华人民共和国森林法》第十八条。这是对《森林法》进行的第二次修订，《2009 中华人民共和国森林法（修订版）》，共七章四十九条，只是在以前的基础上根据上面的决定对个别字句做出了调整。

六、2020 中华人民共和国森林法：以规划和明晰权属为中心

2010年以来，我国经济社会发展加速，工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，政府和市场同时用力，中国特色社会主义理论和市场体系初步形成。市场配置资源的基础地位更加牢固，市场环境得到了不断改善，国家宏观调控能力不断提高，治理体系与治理能力现代化得到提升。经济继续保持较高增速，信息和科技发展成为驱动力量，“五位一体”协同推进12。生态文明被提到了新高度，国家公园建设开始起步，重要生态系统保护和重大工程修复得到加强，积极应对气候变化得到空前重视；供给侧结构性改革开始发力，乡村振兴战略提到重要地位，高质量发展成为我国经济发展中长期目标。

在农村，继续深化土地产权改革，推进农业现代化建设。2014年1月2日，中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》。同年11月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。2016年10月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。同年12月26日 中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》。

2020年《森林法》出台的背景：一是巩固改革成果的需要。需要通过立法，把集体林权制度改革的成果以法律的形式确定下来，使林权权益得到保护；二是林业发展方式转变的需要。生态文明、绿色发展、美丽中国建设提到了国家高度，相关的制度就要做出调整。比如，林地的保护制度、林木的采伐管理制度、生态保护制度、林业补贴制度等，都要按照保护生态的方向做出调整13；三是林业可持续发展与林业现代化建设的需要。需要通过立法，加强森林保护和修复，守住森林红线，维护森林生态安全，坚持人与自然和谐共生，促进林业转型和林业可持续发展，推动林业现代化建设。

2020年《森林法》14，2019 年12 月28 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议表决通过。2020年《森林法》，总则：立法目的：为了践行绿水青山就是金山银山理念，保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，保障森林生态安全，建设生态文明，实现人与自然和谐共生；遵循原则：生态优先、保护优先、保育结合、可持续发展；责任考核：建立目标责任制和考核评价制度；分类经营与森林多功能：商品林生态林分类经营管理，突出主导功能，发挥多种功能；生态效益补偿：建立森林生态效益补偿制度；植树节：由决定上升到法律；森林权属：单独成章，产权形式日益完善。规定：国有林地和林地上的森林、林木的使用权，经批准可以转让、出租、作价出资等；发展规划：单独成章并分级落实。规定：应当将森林资源保护和林业发展纳入国民经济和社会发展规划；森林保护：增添新内容。指出：国家加强森林资源保护，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境、维护生物多样性和提供林产品等多种功能；造林绿化：形式更加多样，指导更加具体。推动森林城市建设，促进乡村振兴；经营管理：分类经营管理，融入时代元素。划分公益林和商品林，对公益林实施严格保护，鼓励发展商品林；监督检查：单独成章，明确监管责任15。法律责任：适应新的变化，规定更加具体。

2020年《森林法》的特点是以规划和明晰权属为中心，结构方面：增加了森林权属、发展规划、监督检查三章，森林采伐不再单独成章（形式上淡化了森林采伐），护林组织放在森林保护一章，在附则中定义了专业用语；并且增添了一些新的提法。例如，社会林业（国家鼓励公民通过植树造林、抚育管护、认捐认养等方式参与造林绿化），营造混交林（各级人民政府组织造林绿化，应当科学规划、因地制宜，优化林种、树种结构，鼓励使用乡土树种和林木良种、营造混交林，提高造林绿化质量），退耕还林、生态修复、抵押贷款、森林保险、森林认证等都是首次提到。（本文作者单位系国家林业和草原局发展研究中心）

↑飞翔 陈鸿标 摄

注释：

1 【基金项目】国家林业和草原局林草“十四五”规划指标及统计评估实施方案项目“生态产品的价值实现机制研究”（编号：2021-06）。

【作者简介】刘珉，国家林业和草原局经济发展研究中心研究员，研究方向：林业经济理论与政策。

2 为了便于比较，以后森林法及历次修订主要内容介绍只突出变化和亮点部分。

3《中华人民共和国森林法（试行）》与后面的《1984中华人民共和国森林法》比较，内容变动不大，我们将在下一部分深入讨论。

4关于《中华人民共和国森林法（修改草案）》的说明，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5001551.htm

5中华人民共和国森林法（1984年），http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=95233

6《1979年森林法（试行）》规定：建立育林基金制度，从木材、竹子和林产品的售价中征收一定数额的育林费，用于迹地更新也可用于营造新林，以应对林业生产周期长的特点，弥补历史上长期过伐所造成的森林资源的损失。

7《1979年森林法（试行）》规定：严禁毁林开荒、毁林搞副业；在珍贵、稀有动物和植物的生长繁殖地区，划定自然保护区，建立机构，加强保护管理，开展科学研究。

8中华人民共和国森林法（1998年修正），http://www.gov.cn/govweb/fwxx/content_2265088.htm

9 1979年《中华人民共和国森林法（试行）》规定：省、自治区革命委员会，应当根据实际需要，在重点林区设立公安局、派出所，配备森林警察，加强治安，保护森林。

10 1984年《中华人民共和国森林法》规定：宜林荒山荒地，属于全民所有的，由林业主管部门和其他主管部门组织造林；全民所有和集体所有的宜林荒山荒地可以由集体或者个人承包造林。全民所有制单位营造的林木，由营造单位经营并按照国家规定支配林木收益。

11温家宝总理在讲话中明确指出，林业在贯彻可持续发展战略中具有重要地位，在生态建设中具有首要地位，在西部大开发中具有基础地位，在应对气候变化中具有特殊地位（四大地位）。

回良玉副总理在讲话中指出：当前，我国正处于继续全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的关键时期，建设生态文明，已成为我国现代化建设的战略任务，林业工作肩负着更加重大的历史使命。一是实现科学发展，必须把发展林业作为重大举措。二是建设生态文明，必须把发展林业作为首要任务。三是应对气候变化，必须把发展林业作为战略选择。四是解决“三农”问题，必须把发展林业作为重要途径（四大使命）。以中央名义召开林业工作会议，是新中国成立以来的第一次，也是我党历史上的第一次。

国家林业局局长贾治邦指出：这场改革是深化农村经营制度的一项重大变革，它为30年来的农村改革赋予了新的内涵。中央文件明确规定，林地的承包经营权可以租赁、抵押、转让，可以入股甚至可以作为合作的名义进行经营，这就肯定了它具有流转性。林地的经营权承包后，林地上面的林木所有权也同时落实到位了，而且林地的树木量有几十亿方，这是进行直补的，如果变现就是货币，所以具有资产性的。

12 “五位一体”的总布局包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五大方面。

13 刘振伟：四部法律列入本届五年立法规划， http://npc.people.com.cn/n/2014/0309/c376899-24579790.html.

14 中华人民共和国森林法，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201912/cdb75f0436604da58ddad953f6fb14c2.shtml

15 1979年《中华人民共和国森林法（试行）》规定：国家检察机关，在林区县的林业部门、国营林业局和重点国营林场，各委任一至三名不脱产的林业检察员，负责检察国家林业政策法令的贯彻执行。林业检察员的职责范围，由国家检察机关统一规定。

《绿色中国》 A（上半月） 2023 年 1月号

来源：绿色中国