两部门新规！羁押必要性审查迎来重大修订

编者按：羁押必要性审查制度是刑事诉讼法赋予犯罪嫌疑人、被告人维护其合法权益的一项有效救济途径。近期最高人民检察院、公安部联合发布了《人民检察院 公安机关羁押必要性审查、评估工作规定》（简称《工作规定》），对目前羁押必要性审查工作中存在的问题进行了完善，进一步贯彻“少捕慎诉慎押”的刑事司法政策。本文就该规定的变化以及对涉税犯罪的影响予以解读，以供读者参考。

2012年修订的《刑事诉讼法》新增了人民检察院羁押必要性审查制度，随后2016年年初最高检公布了《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》。《试行规定》正式实施已有近八年的时间，对保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益起到了重要作用。但由于《试行规定》的条文较为简单，导致实践中存在启动难、变更难、救济难等问题。2023年11月30日，最高人民检察院和公安部印发了《工作规定》对羁押必要性审查制度进行了修订完善。新规有以下值得关注的亮点：

一、申请人提出申请的，受理机关应开展羁押必要性审查，无须经过立案程序

《工作规定》第八条明确规定，申请人提出羁押必要性审查申请的，人民检察院、公安机关应立即开展羁押必要性审查，无须经过立案程序，解决了立案难的问题，进一步推动对当事人合法权益的保障。

二、新增“公安机关”作为审查机关，检察院审查工作由刑事执行部门负责改为捕诉部门负责

从上述修订可以看出，一方面，《工作规定》新增了羁押必要性审查程序中公安机关的审查权和决定权。当事人有权向公安机关申请羁押必要性审查，侦查阶段，公安机关认为应当释放或是变更强制措施的，有权制作决定书并执行，并将处理情况通知原批准逮捕的人民检察院，保障了当事人在侦查阶段的合法权益。此前由于只能向人民检察院申请羁押必要性审查，而检察院在侦查阶段认为应当变更强制措施的，仅是向公安机关出具建议书，真正掌握变更强制措施决定权的是公安机关，导致部分地区审查结果难以落实。据了解，部分地区公安机关采纳建议的比例不足20%。

另一方面，《工作规定》第四条明确审查工作由捕诉部门负责，其他部门予以配合，与《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称“高检规则”）的规定保持一致。我国羁押必要性审查职能最初是由检察机关分部门行使，后调整为刑事执行检察部门行使，伴随着我国司法体制改革的深入，该职能逐步转移至捕诉部门。因此，2019年修订的《高检规则》第五百七十五条规定，“负责捕诉的部门依法对侦查和审判阶段的羁押必要性进行审查。”现《工作规定》将检察院羁押必要性审查工作的职能部门规定为捕诉部门，与实践中的情况及《高检规则》的规定保持一致，确保审查工作的顺利开展。

三、将“公安机关申请延长羁押期限”纳入审查范围，延长羁押期限的，当事人有权再次申请审查

《工作规定》第二十条明确公安机关提请人民检察院审查批准延长侦查羁押期限的，应当开展羁押必要性评估工作，该规定有助于缓解实践中因申请延长侦查羁押期限而对当事人人身自由权造成侵害的现象。

《工作规定》第九条规定，已经申请羁押必要性审查，不予释放或者变更的，存在“经依法批准延长侦查羁押期限、重新计算侦查羁押期限、退回补充侦查重新计算审查起诉期限”情形的，可以再次申请审查。对于涉税类犯罪而言，部分案件案情复杂，涉案交易链条众多，案卷证据的调取工作十分繁重，可能经历数次退回补充侦查，允许再次申请羁押必要性审查的规定给当事人提供了更大的救济空间，为涉案企业争取更多的挽救机会。

四、增加“应当立即开展羁押必要性审查”的情形

《工作规定》第七条新增了八项“应当立即开展羁押必要性审查”的情形，涵盖了身体原因、家庭情况、超期羁押、案情或罪名发生显著变化等情形，体现了人文关怀精神。对于涉税犯罪而言，因新证据的出现、对业务模式的新理解等，都可能导致案件认定发生变化，犯罪嫌疑人可能因此被判决无罪，因此《工作规定》第七条以列举的形式明确了应当开展羁押必要性审查的情形，顺应案件的动态进展作出合理调整，更具可操作性。

五、对于可能判处三年以下有期徒刑的，审查起诉阶段至少经过一次羁押必要性审查

《刑法》分则第六节“危害税收征管罪”规定的多数犯罪，其基本量刑情节均在三年有期徒刑以下，因此《工作规定》第六条的规定能够广泛应用于涉税类犯罪，使得可能判处三年有期徒刑以下刑罚的犯罪嫌疑人在提起公诉前至少开展一次羁押必要性审查，确保犯罪嫌疑人的合法权益得到保障。

六、明确审查过程中必须综合考虑的内容

实践中，基层检察机关囿于人员、资金等方面的局限，对“社会危险性”很难进行精准评估，不同地区的审查内容差异较大。因此，《工作规定》第十二条在规定审查工作应全面综合的同时，罗列了12条审查机关必须考虑的内容，包括犯罪嫌疑人、被告人犯罪事实、量刑情节、社会危害性、身体情况，案件可能适用的刑期等，有效地推动审查机关开展实质审查，保障各地区审查内容基本一致。

七、吸收了社会调查、量化评估等评估方法

实践中，检察机关多采用单方面的书面审查方式。《工作规定》的修订不仅拓展了书面审理的内容，还规定了委托社会调查、开展量化评估、进行心理测评的方式，并强调了羁押听证的地位，丰富了审查工作的内容来源，提升了审查方式的多样性。

八、新增四种可以变更强制措施的情形

《试行规定》中对于“可以决定释放或变更强制措施”的情形主要针对犯罪嫌疑人的犯罪阶段和身份特征，并未将“认罪认罚”、“补税或退回违法所得”纳入决定释放或变更强制措施的范围之内。《工作规定》第十七条第六款、第八款将“认罪认罚”、“已经或者部分履行赔偿义务或者提供担保的”纳入“可以决定释放或变更强制措施”的范围内。

对于涉税类犯罪而言，认罪认罚、补税或退回违法所得本就是法院审理时考虑的情形，因此部分案件当事人会选择认罪认罚、补税或退回违法所得以争取较轻的量刑，现《工作规定》扩大了“可以决定释放或变更强制措施”的范围，有利于保障涉税犯罪当事人的合法权益，是贯彻“少捕慎诉慎押”理念的体现。

九、公安或法院收到羁押必要性审查建议书认为需要继续羁押的，需说明理由

《工作规定》第二十二条规定，在侦查阶段和审理阶段向检察院申请审查的，若检察院认为应当释放或变更强制措施，应当制作建议书并送达公安及法院。若公安及法院认为仍有必要继羁押的，应当向检察院说明理由；若公安及法院逾期未将处理情况通知检察院的，检察院应当进行监督纠正，并将上述公安及法院的处理情况，及时书面告知申请人。上述条款的修订，一定程度上保障了审查结果的落实。

十、明确羁押必要性审查“黑名单”，涉税犯罪罪名的认定或成羁押必要性审查的关键

《工作规定》明确了羁押必要性审查的“黑名单”，其中包括“可能判处十年有期徒刑以上刑罚的”。对于虚开犯罪而言，《刑法》第二百零五条规定，涉嫌虚开增值税专用发票数额巨大的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，《最高人民法院关于虚开增值税专用发票定罪量刑标准有关问题的通知》第二款的规定，“虚开的税款数额在二百五十万元以上的，认定为刑法第二百零五条规定的数额巨大”。对于经营规模较大，货物价值较高的企业而言，若业务模式被否定，涉案专票税额很容易越过“二百五十万”的红线，当事人将难以申请变更强制措施。

然而，《刑法》规定逃税罪的最高刑期为七年、非法购买增值税专用发票罪的最高刑期为五年，因此在案件办理过程中对涉案业务、行为的罪名认定或将成为变更强制措施的关键。对于如实代开、变票等案件而言，司法机关通常将其认定为虚开增值税专用发票犯罪，但实务中也有不少案例以逃税罪、非法购买增值税专用发票罪判处。因此当事人可以委托辩护人，就涉嫌犯罪的罪名积极与司法机关进行沟通，并推动羁押必要性审查的启动。