30年前，新加坡政府提供医疗津贴却遭到质疑

一位60多岁的长者拖着脚走进医疗社工林雅彦的办公室，身上穿着单薄的半透明白色上衣、粗制的卡其色百慕达短裤，神色有点不自在。新加坡中央医院无菌空调下的舒适氛围并不是这位失业的长者所习惯的环境。他并不是自己预约来找社工的，而是医生指示他到这里来求助;原因是他患上了慢性疾病，却不肯接受检测。“我没钱做检查。”他用福建话说出了非常直白真实的理由。那是1993年4月，才刚从初级学院毕业没几个月的林雅彦详细询问了他的状况，马上就得出一个结论：这位年长者符合条件，可在政府推出的一项新措施下申请全额资助。她告诉眼前这位长者，放心去接受检查吧。

可是他依然焦虑，问道:“所以我得要出多少钱?”

林雅彦说:“一分钱也不必出。不用担心，政府会帮助你的。这是新政策，会帮助负担不起的人支付医疗护理费用。”

“真是?这是真的吗?政府哪有那么好?”

林雅彦回想起来，对方的反应是“松了一口气，却又不敢相信”。她直率地说：“好到令人难以置信吧。对许多病人来说，一般总是认为一有什么新政策出台，那八成是政府又往人民身上抠钱来了。”可是事实是，如今就是有了这么一个“保健基金”(MediFund)，为那些在政府提供的种种现有津贴后仍然付不起医药费的贫困人士，铺设了一张全新的安全网。这是一项划时代的新政策。

在这之前，医院只能依赖非常有限的基金来源，以抵消贫困病患负担不起的医疗费用，而医疗社工总是得四处奔走，向私人基金会募款。整个程序冗长缓慢，也不见得有收获。打个比方说，如果病患需要接受核磁共振成像扫描，等到筹款有着落，却早已延误了诊断，也错失了治疗的黄金期。“而且，那个年代还没有电邮。”林雅彦补充道。“贫困病人需要拖上好长一段时间才等得到回复说能否继续接受治疗。整个程序非常繁琐拖沓，重点是，基金非常有限。”

保健基金，终止了这些机制化的“乞讨”方式。最大关键在于，设立保健基金，意味着新加坡的医疗体系不会再有人因为经济问题而得不到应有的治疗与护理。“这不只是愿景，不只是温情。这是个道德行为。”林雅彦如此总结。“而这一切，得感激吴作栋。”

1993年4月，马林百列集选区补选结束四个月后，保健基金正式成立。这项新计划连同“教育储蓄”(Edusave)基金，在吴作栋一心想要建立的更宽容、更温和的新社会里，是他最早也最直观的两大倡议。这样的一个新加坡，会对处境较不幸的国民帮扶更多，让这些弱势群体不至于掉队。他后来称之为“温情的唯才是用制度”，虽然这个时髦的词汇是在好多年后才出现。其实最先让他得到启发进而反向思考的，是早在他还未成为总理之前听过美国前总统肯尼迪说过的 一句名言：“潮涨众船高”。这句话与中文成语“水涨船高”不谋而合，意指强劲增长的经济让所有人受惠。

吴作栋并不认同这个说法。他说:“我很早以前就意识到涨潮时不一定每一艘船都会随潮而升。我在巴西班让长大，以前就见过小船一只只地系在桩柱上，避免它们随浪漂走。这些主要是舢板和小舟。船主会确保缆绳够长，潮涨时海水才不会漫进小舟舢板或将之完全淹没。偶尔我也会见到一两只舢板半淹在海里。所以参照这个比喻，小舟能否随潮而升，就得取决于系着桩柱的缆绳有多长。这个桩柱就是国家。缆绳是你的家人，是你所处的经济环境。缆绳太短的话，潮涨得再高也没法把小舟推高，反而还会把它卷入海中。你得给我一条长点儿的绳子。可是长绳怎么来？我们就把重点放在这里 —— 怎么确保在潮涨时能给人民长点儿的绳子。”他把这番解说称作自己的“小哲理”。

要给人民抛出长绳，他必须有资金来源。吴作栋并不想动用储备金，也无意创建一个福利国家。但他决意不像李光耀政府这般极尽节俭。“我接任总理后，如果一味只懂得积累储备金而不分享国家财富，肯定会让政府在政治上遭到抨击。”他说道。“记得刘程强在1991年全国大选是怎么嘲讽吗 ——‘政府有钱人民无!’”刘程强是在野阵营工人党所派出的候选人，1991年大选时用潮州话将这句口号发挥得淋漓尽致，在东北区后港力挫行动党原任议员陈原生，爆冷胜出。

吴作栋决定改变李光耀长久以来在每届政府任期结束时将所有财政盈余拨入国家储备的做法。他拨出部分常年财政预算，成立了两项独立的捐赠基金，分别是保健基金和教育储蓄基金。吴作栋说，这个改变并未在内阁引起任何反弹，连李光耀也未提出反对。他说明: “捐赠基金的性质就同国家储备金类似，本金是不能动用的，可动用的只有盈收。这么一来，也就不违背不动用储备金的原则。”

前公务员首长林祥源说，当时正是探讨这个问题的绝佳时机： “总会来到一个阶段，你会这么问：积累了如此丰厚的储备金意义何 在?这是因为到头来，这笔储备金是当今的这一代人协助积累下来的。就新加坡的情况来说，我们没有黄金白银或者其他天然资源，我 们拥有的就只有储备金。储备金对于新加坡来说，就好像是其他国家 的油田和矿产一样。但是，有了储备金，你是不是该把它用在辛辛苦苦积攒储备金的这一代人身上？这是个再自然不过的问题，却也同时 是个看似毫无关联的问题，除非你觉得国家已经存够了尚未有指定用 途的储备金。我认为吴作栋先生能看到这一点是好的，他说该去想想这个问题。”

吴作栋运用财政盈余的手法充分反映了他的品质：谨慎、投入、温情。保健基金和教育储蓄基金都属于捐赠基金，政府最初分别投入2亿 新 元 和 1 0 亿 新 元 ，在 国 家 财 政 有 盈 余 时 适 当 拨 款 给 这 两 项 基 金 。到了2020年3月31日，在两项基金成立逾四分之一世纪之后，保健基金已有46亿新元，教育储蓄基金则达到67亿新元。再以本金总额进行投资以赚取收入利息，而每年的津贴拨款就是来自于这些投资所得和利息。

“本金总额全放入一个玻璃容器里，阀门牢牢锁上。”吴作栋如 此形容。“只有负责看管的人握有钥匙。所以每一年，你会打开水龙 头，流出一些股息。而我可以告诉人们不必再为医疗费用而操心，因为在卫生部的预算之外，我还有这笔经常性收入可以注入，帮助那些 实在负担不起的人支付住院费和门诊护理费用。要是我把所有的钱都锁在储备金里，一旦有需要帮助这些人，我就还得再提高卫生部预 算，甚至调高税率。”保健基金与教育储蓄基金就好比国家开设的定期存款户头，可利用本金投资所得收入来扶持那些需要帮助的人。只要新加坡的经济持续增长，吴作栋的计划就能确保长绳一直都在，帮助小舟在潮涨时也随之升高。

而医疗与教育，是他心目中的两大最佳平衡杠杆：这两方面最 需要长长的缆绳。保健基金的扶助对象是最贫困的一群人，而教育储蓄基金的宗旨就更为宏大了，要激励学生，帮助弱势家庭子女迎头赶上。基金初期只是纯粹为学校里开办的各种增益课程如舞蹈课、体操课、美术课等提供资助，家长也可动用教育储蓄基金支付学校杂费或增益课程学费。渐渐地，教育储蓄基金的用途从原来设立的奖助学金，扩展到领导能力与品德模范等各类奖项。在今天，每年通过保健 基金和教育储蓄发放的金额分别达1.5亿新元和 2 亿新元。吴作栋说 明:“你永远也不可能消除有钱人所能享有的优势。但你可以确保那些处在最底层的人，不会只因为缺乏资源而被剥夺机会。我们的说法是，让人人都能在人生的马拉松长跑中站上同一条起跑线。”

就保健基金而言，他在设计这项计划时已经把执行时的灵活性纳入制度中。他很清楚经济援助很少是直截了当，单凭收入水平就能决定的。所以，与其让一群照章行事的公务员来决定谁才符合条件申请保健基金，他把这个决定权交托给医疗社工，由社工评估个案来酌情处理。吴作栋相信医疗社工的关注点不会只限于收入水平，而是更愿意考量其他因素。关键在于，他明确指示保健基金应当以更宽松的方式来管理。换句话说，只要申请者能显示自己确实无法负担住院费，就可获得批准。他说：“医院应该把重点放在治疗，而不是还得为坏账操心。”林雅彦说，这个做法其实也让医疗社工这一行获得了必要的授权和认可。“保健基金的评估标准其实兼顾了感知度与敏感性，深化了这项计划的价值。”她进而补充说：“他是我们这一行的‘意外守护者’。”

无论是保健基金或是教育储蓄基金，都折射出吴作栋早年的生活经历在他身上留下的深刻印记，特别是年幼丧父之痛。他忆述：“如果当时的社会也有这么一重安全网，父亲可能就不会死于肺痨病。我从来没问过家中长辈为什么父亲当年没去看医生接受治疗。可能发现得太晚，也可能就是因为没钱。保健基金对他来说就会很重要了。那个时候只要拨给他几百块钱，他也许就得救了。”正如林雅彦口中所说的，吴作栋“是一个生活经历过磨难的人，一个曾经失去至亲的人。”

父亲临终前留下了遗言要他努力读书，他从此恪守一生。当他考取了优异成绩，家里却经济拮据，政府颁给了他助学金，扶持他从中学一路到考取大学学位。1990年12月，在出任总理后不过数周的一场演说中，他说：“我对国家心存感恩。国家给了我机会，可以跟其他富家子弟竞争。我投入了竞争。我成功了。”

问:有些人说政府在分享财富方面做得不够 —— 穷人还是很穷。不过却也有另一些人担心政府做得太过，会倾向福利国家制度。像这样的关注点，当年在您制定这些措施时是不是也曾提出来讨论?

答:那个年代我们还不谈论“收入不均”这个词。我们的想法 是，应该怎么为国家创造财富，把财富适度地再分配给较贫困国人。首先，切勿向富人征税过重，免得反倒遏阻他们去辛勤工作，转而想方设法通过成立信托甚至移民他处来避 税。税率应该维持在一个人人都“乐得”缴税的水平。而我 说的不只是公民而已。我们需要吸引跨国企业到新加坡投资。如果企业税率过高，他们就不会来了。你得与其他地方竞争，比如香港。所以，这是第一项原则：使税率维持在国人都乐得缴税的水平，外国人也会因为税率较低而到我们这 里来设厂经商。

问:我还是第一次听到这样的说法:乐得缴税。如今个人所得税 率已经下调到20%上下?

答:我们的最高边际个人所得税率一度降到20%。

问:降至20，大家会很乐意吗?

答:你用了“很”，我可没有。(大笑)我们真正考虑的是最高边际个人所得税率和公司或信托税率这两者之间的差距。

问:目前的个人所得税率最高可达22?

答:22%是超过32万元以上收入的税率。我认为这是合理的。32万元以上的收入，你每赚一元，付税22分给政府，这是可以接受的。有些国家的税率还要高得多，就反而会遏阻劳作。所以许多高收入人士都会选择在其他国家注册为税务居民，例如巴哈马、百慕大、英属维尔京群岛、摩纳哥等等。我们富有的生意人、企业家理应推动经济发展，也为财富再分配作出贡献。

问:那要如何落实财富再分配?

答:我们会尽可能把财富再分配与劳动力挂钩。确保人们得有付出才能享受福利，例如教育储蓄奖学金、优异助学金、学业进步奖等等。其次，得有针对性，就如保健基金。放到今天的情境来说，这些惠民措施计划就好比水电费回扣、消费税补助券、就业补助计划、社保援助计划、乐龄补贴计划等等。

问:如果您今天还主政，您会不会推出“建国一代”配套和“立 国一代”配套?2

答:建国一代，会的。至于立国一代嘛，我很可能需要三思。

问:为什么?您不认为立国一代也值得享有这些福利吗?

答:这当然是他们应得的。当今的年长者赚的是旧时代的薪资， 却得活在这个时代的环境中，负担这个时代的生活费——旧工资，新生活成本。我们的国家储备都是建国一代和立国一代这些前辈们辛勤耕耘所换来的。在能力许可时与这些年长一代人分享储备结出的果实，绝对是应当的。

问:但那是否意味着政府就得持续这么做?

答:这也就是为什么我会说，对于推出立国一代配套，我会三思而后行。如果你觉得这是你必须做的，那你就得确保自己有 能力创造更多财政盈余来支撑。财政盈余多半仰仗于储备金 投资所得的回报。如果你有能力持续创造丰厚的财政盈余， 那就太好了。但这是否为恒久之策?这是关键所在。如果能 做到，那就没问题，你就能够每隔十年左右，为后续的每一 代人推出一个特别配套。

问:您好像对这种预想不太有信心?

答:综上所述，有了建国一代配套，又有了立国一代配套，人民就会期望再有个“Majulah Generation(兴国一代)”配套。行! 如果经济持续增长，财政有盈余可以分享，没问题。要不然， 兴国一代之后，就是“Mati-lah Generation(亡国一代)”了!

问:这是不是为什么您会在政府推出立国一代配套之后，担忧新加坡可能会沦为“津贴国”?

答:我们经过了这么多年，才让国人明白且愿意接受福利国家并不是最理想的方案。我相信，大多新加坡人都会说福利主义不怎么好。成为福利国，形同在走一条下坡路。这个观念已嵌入我们的思维中。而今随着财富重新分配计划越来越慷慨，也许会让人们误以为我们有足够资源，永远也用不完似的。音乐总有一天会停的。那之后又会怎么样?

要是我们不加以说明，而如果福利不与付出的努力挂钩，或者不经过经济情况调查、津贴也没有针对性，我们就会面对与福利国相似的问题。已经有好些家住有地房产的国人申诉说自己空有资产却苦无现金，说他们也理应同经济条件不那么优渥的组屋居民那样享有财富再分配的优惠。

我要说的是，我们应该格外谨慎。直到现在，我们还是会看到人们来找国会议员寻求经济援助，有时候他们也毫不保留地宣泄自己的不满。他们得到了援助金或援助券，可还是口口声声说这些还不够。他们变得满腹怨气。我们在提供津贴时，并不在于完全解决他们的需求。津贴的目的更多在于帮助他们，为他们提供一些支援。我完全赞同为那些贫困和相对没那么穷的群体提供津贴，帮助减轻他们的经济负担。生活费是个很现实的问题。可是当中产阶级也来申诉他们沦为夹心层，当坐拥好几套房产的退休人士也来申诉他们没有收入，政府会面对越来越大的压力，要为越来越多新加坡人提供越来越高的津贴。我要再一次提出警惕：过度慷慨，哪怕有再充分的理由，都可能会把我们带往一条下坡路，在未来终将陷入预算不足的困境。这就是“津贴国”背后的隐患。

保健基金和教育储蓄基金是吴作栋新政府的两大指标性政策， 也是他就任总理不久后宣布的新措施。这两项计划启动的时机点凸显出他是多么希望这些主张与之紧密相连，也期望它们成为外界对他所领导的新政府进行评估的指标。这一切都让人不感意外。这两项政策都经过精心设计，力求帮助贫困者，帮助那些在新加坡严苛的唯才是用制度下不经意被落在后头的一群人，因此也广获认可。除了一些杂音指政府在1991年全国大选前启动这两项计划是在“收买”选票之外，几乎没有引起任何批评与谴责。

到了1993年正式推出后，这两项基金水到渠成地融入新加坡的 医疗保健与教育体系中，轻而易举地成了各大医院和学校欣然欢迎甚至理所当然接受的政策。

好多人，甚至医疗和教育两大领域的前线工作者，却早已忘了保健基金与教育储蓄基金其实是吴作栋的主张。就 连医疗社工也不知所以。林雅彦说：“发现有些同事根本不知道保健基金背后的推手就是吴作栋，我真的是大吃一惊，觉得不可思议。”她说得七情上面，情绪有些激动。“我以为每个人都知道!尤其是负责发放保健基金的医疗社工，更是应当也必须知道政策背后那位高瞻远瞩的是何人。”

如果说保健基金和教育储蓄基金都深入民心，吴作栋的下一个大动作就不是那么得心应手了；而这项政策最终也证实是吴作栋政府长久以来最具争议性、最不受欢迎，也最具分歧的一项政策。

本文收录于《登高望远·吴作栋传》一书中，本书为新加坡前总理吴作栋个人传记，由作家白胜晖撰写。通过情节铺设，将吴作栋描述得绘声绘色。

领导人造就国家，而不可预测的时势则造就领导人。

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