面向高水平科技自立自强的新型研发机构布局模式研究

摘要

当前，新型研发机构作为国家战略科技力量新的重要组成部分，承担着推动创新型国家建设、实现高水平科技自立自强的历史使命。在此背景下，深入探究新型研发机构的战略布局模式兼具理论和实践意义。研究以创新链管理为视角，系统分析并提炼了地方政府主建的新型研发机构布局模式，并以北京市新型研发机构为例，探讨了“学研主体引进和培育”“单一学研主体引领”“多元学研主体共建”以及“产学研主体共建”四种模式的具体实践方式。在面向高水平科技自立自强的新型研发机构布局过程中，地方政府应从创新链管理的视角出发，结合区域创新发展的战略需求和创新资源禀赋，依据创新链薄弱环节和创新主体集中度的具体情况，因地制宜、因时制宜开展科学规划、合理布局，为从源头上更好地选定符合国家和区域创新发展实际的领域、面向国际科技前沿凝聚政产学研协同创新的合力、促进创新链与产业链融合发展奠定坚实基础。

0 引言

新型研发机构（也称“新型研发组织”或“新型科研机构”）聚焦科技创新需求，以打通科学研究、技术发展和产品创新链条为主要功能定位，具有投资主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活等特征，是我国面向高水平科技自立自强的国家战略科技力量的重要组成部分。与传统的研究机构不同，新型研发机构采取更加灵活的市场运行机制，以高新基础性技术与应用性技术产业化为导向，积极引领战略性新兴产业发展，推动实现政府、产业和科研机构间的高水平融通创新与协同发展，是科技体制改革探索的“新标杆”。在党的二十大报告进一步强调“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”“加快实施创新驱动发展战略”“加快实现高水平科技自立自强”的大背景下，大力发展新型研发机构等国家战略科技力量，能够有效整合产学研联合攻关力量，提升科技创新体系化能力，推动“从0到1”的基础研究突破和关键核心技术攻关，对于加快我国科技创新体系与协同创新能力建设、解决关键核心技术的“卡脖子”问题、实现高水平科技自立自强具有重要意义。

新型研发机构发轫于我国科技创新模式探索的关键时期。1996年成立的深圳清华大学研究院被认为具有首创意义。此后，在地方政府的积极引导和培育下，一批新型研发机构迅速成长起来。作为地方科技创新的重要平台和抓手，地方新型研发机构通过整合创新力量、构建创新生态、激发主体活力、推动协同创新等方式，为支撑本区域的科技自立自强发挥了关键作用。与此同时，先于2019年科技部《关于促进新型研发机构发展的指导意见》这一中央层面政策的出台，地方各级政府纷纷制定了鼓励科技体制机制创新、推动新型研发机构发展的一系列政策文件，为新型研发机构建设提供了制度保障。

在各地新型研发机构“布局、培育、运行、评估”的建设全流程中，地方政府作为政策主体发挥了重要的引导与保障作用。目前学术界对于新型研发机构的研究聚焦新型研发机构本身，主要分析了新型研发机构的组织定位、产学研合作模式、运行及保障机制、绩效评价等问题。然而，现有文献对于新型研发机构建设过程中的相关政策主体，尤其是地方政府的布局策略研究仍存在不足。以此为核心议题，本文引入创新链管理的视角，探索构建由“学研主体引进和培育”“单一学研主体引领”“多元学研主体共建”以及“产学研主体共建”四种模式共同构成的新型研发机构布局权变框架，以期为面向高水平科技自立自强的新型研发机构建设从源头上提供重要的理论支撑，进而为提升新型研发机构产业技术供给效能，避免重复建设与功能定位泛化等现实问题提供政策启示。

1 创新链管理与新型研发机构建设

创新链（innovation chain）是当前国内外创新管理研究领域的一大热点，不仅从创新全流程的视角对于创新的过程进行分解，更关注创新各个阶段的价值创造以及创造价值的主要方式，进而形成了创新价值链（innovation value chain）模型。国内外研究多借助创新链视角来分析特定产业的创新模式，或相关创新政策的成效。对于创新链理论的重要内涵，国内外学界尚未形成共识。例如，对创新链的阶段划分就有3阶段、4阶段和7阶段等多种划分方式（表1）。其中，3阶段的划分方式在学术研究中的应用最为广泛。借助这一划分理念，本文将创新链的关键环节界定为研发、转化和应用三大环节。

表1 创新链的核心概念、阶段划分及表现形式

在创新链的理论视角下，与创新的阶段划分同样重要的是对于创新主体的分析。相较于产业链、供应链等更强调企业这一主体以及围绕企业活动而展开的链条，创新链理论以创新的过程为中心，更加关注企业、高校、科研机构等产学研多元主体，及其在创新各个环节的协同与价值共创。与此同时，随着政府作为政策制定者在创新中发挥的重要作用得到进一步认可，以及政府对于产学研合作的介入方式更为多元，对于实现协同创新的创新主体分析也从“产学研”逐步拓展为“官产学研”或“政产学研”。例如，在创新的“三螺旋”及“多螺旋”等研究中，强调政府对于创新主体规避和管控风险的作用，政府的职能除提供资金投入外，还包括通过制定合作发展的战略规划、重大政策协调、金融服务、财税政策支持、中介平台建设等。对于特定的产学研主体，找准政府政策导向与区域发展的最佳契合点，被认为是新时期区域创新发展的关键。

早在2004年，就有学者提出了“政府主导型研发组织”的相关概念。作为以政府项目资金和政策为引导、吸引企业大学和科研院所共同参与而形成的研发组织，其特点是政府在重要资源的投入以及成果分配等方面占据主导地位，其他主体则围绕政府的导向从事研发活动。然而，对于新型研发机构，国家层面的相关政策法规中已将其明确界定为由社会各方参与的独立法人机构，具有投资主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活等特征。可见，新型研发机构的创新管理与组织建设并不完全是政府主导的研发组织模式，而是将企业出题者作用、推进重点项目协同和研发活动一体化相结合，进而加快实现高水平科技自立自强的“创新联合体”模式。尤其在创新链管理的视角下，研发、转化、应用等关键环节的运转，主要依托各类产学研创新主体有效协同、通过任务布局的合理化和各类战略科技力量的有序分工，从而实现“有组织的科研”。政府则主要在新型研发机构建设早期即布局的过程中，发挥规划设计、制定规章制度、协调各产学研主体等战略引导作用。在布局完成之后，政府主要通过提供资金投入、政策引导和公共服务，为新型研发机构建设中的产学研合作、成果转化、科研人员成长等提供保障。以上的新型研发机构建设过程可界定为“政府主建、机构‘主战’”。

在我国部分重点行业和企业上下游产业链面临重大“卡脖子”风险与挑战之际，“创新链管理”（Innovation Chain Management，ICM）作为新时代企业提升创新整体效能与抵抗外部风险冲击的有效工具，为新发展格局下迈向高水平科技自立自强提供了策源性框架。本文把这一框架延伸到区域创新中，将地方政府超前谋划、统筹部署、整合资源开展新型研发机构的布局，视为从创新链管理的视角出发，为在本区域推动面向高水平科技自立自强的创新发展，基于对创新阶段的识别与创新主体的整合而开展的策源活动，对于更好地发挥新型研发机构在推动面向高水平科技自立自强的创新发展中的建设性作用具有重要意义。

2 创新链管理视角下的新型研发机构布局模式

从央地关系的视角看，地方政府坚决执行中央决策、建设国家提出重大需求领域的新型研发机构的行为是“不得不建”，因此，针对此类新型研发机构的布局并不在地方政府主动布局和建设的范畴之列。真正考验地方政府主观能动性的是事关本区域创新发展战略需求的领域，政府要不要布局，即“要不要建”。在创新链管理的视角下，本文认为，对特定区域创新发展提出迫切需求的领域，通常集中在创新链的薄弱环节，而非优势环节，与此同时，创新主体在特定地区内的集中程度则反映了创新的资源禀赋。上述创新发展的战略需求和区域的创新资源禀赋，构成了地方政府布局新型研发机构时的基本出发点和主要考量。

在创新链的研发、转化和应用三大环节中，推动研发环节的重大突破主要依赖基础研究的支撑。因此，对于创新链薄弱环节集中在前端的研发环节，在区域外或区域内创新主体较为集中的领域，地方政府宜采取“学研主体引进和培育”的模式，开展新型研发机构的布局，积极培育基础研究力量；而在创新主体较为分散的领域，宜采取“产学研主体共建”的模式，在积极培育基础研究力量的同时，推动企业参与的应用研究与基础研究相互融合。作为创新链的中后端，对于创新链薄弱环节集中在转化和应用环节，同时创新主体较集中的领域，地方政府宜采取“单一学研主体引领”的模式开展新型研发机构布局，积极推动成果转化应用的实现；而基础研究力量较强，但创新主体较分散的领域，则宜采取“多元学研主体共建”的模式，进一步整合基础研究的力量。据此，本文提炼出如表2所示的创新链管理视角下的四种新型研发机构布局模式。

表2 创新链管理视角下的新型研发机构布局模式

3 创新链管理视角下新型研发机构的布局实践：来自北京市的经验

北京市新型研发机构建设在全国走在前列。2005年12月，北京市首家新型研发机构北京生命科学研究所（简称“北生所”）正式揭牌。2018年北京市政府发布《北京市支持建设世界一流新型研发机构实施办法（试行）》（表3），吸引集聚战略性科技创新领军人才及其高水平创新团队，推动建设世界一流新型研发机构。

表3 对应创新链关键环节的科技部和北京市新型研发机构相关政策规定

截至2021年9月，北京已建成7家市级新型研发机构，除北生所外，还包括北京量子信息科学研究院、北京脑科学与类脑研究中心、北京智源人工智能研究院、北京纳米能源与系统研究所、北京雁栖湖应用数学研究院及北京干细胞与再生医学研究院（表4）。

表4 北京市7家市级新型研发机构概况（截至2022年6月）

在新型研发机构建设过程中，北京积极打破传统科研机构的体制机制和管理方式，采取与国际接轨的治理模式和市场化运作机制，探索科技创新治理新方式。结合创新链管理视角下新型研发机构的布局模式，对于北京市布局新型研发机构的经验进行分析，能够为国内其他地区在创新链管理视角下合理布局新型研发机构提供重要的参考和借鉴。

3.1 学研主体引进和培育

“学研主体引进和培育”的代表是北京生命科学研究所。2005年12月，北京生命科学研究所正式挂牌成立，由包括科技部、北京市政府在内的8家政府机构共建。彼时，生命科学被认为是中国最有希望跻身世界前列的领域，发展生命科学也是国家在科技创新领域的重要战略方向，但该领域实力最强的创新主体主要集中在美国。因此，如何吸引在美科研人员回国工作、组建世界一流的研发团队和研发机构，成为亟需解决的首要问题。

2001年，科技部、北京市政府等政府部门共同提出组建国际一流生命科学研究所的建议方案，通过面向全球的公开招聘，吸引国际一流科学家集体，争取在尽可能短的时间内组建国际一流的生命科学研究所。在国家的支持下，科技部、北京市政府会同有关部门采取“特事特办”的方式，先后完成了招标、人才引进、研究生招聘等工作。尽管在筹办初期也经历了“前期回国人员离职”等波折，但随着2003年4月第一任共同所长的正式聘任、2004年入驻第一个实验室，以及此后2005年12月正式挂牌运行，北生所的建设运行开始步入正轨。截至2021年11月，北生所已形成由海外优秀人才领衔建立从事原创性科学研究的24个独立实验室和13个科研辅助中心，在开展生命科学原创性基础研究、解决重大生命科学问题上，取得了多项重大突破。

3.2 产学研主体共建

“产学研主体共建”的代表是北京智源人工智能研究院。近年来，受芯片断供、操作系统限制等事件的影响，华为等企业不得不扩大“围绕产业链部署创新链”的广度、深度与时间跨度，甚至向“技术创新”上游的“科学创新”源头探索，以对冲与管理风险。这一情况，在人工智能（artificial intelligence，AI）领域的表现也十分显著。尽管百度等相关企业已在人工智能的实践方面走在国内前列，但面对人工智能产业的持续发展和人工智能深度应用的实际需求，在世界人工智能技术的激烈竞争中赢得发展机遇，还需要从创新链的前端出发，支持科学家勇闯人工智能科技前沿“无人区”，推动人工智能理论、方法、工具、系统等方面取得变革性、颠覆性突破，引领人工智能学科前沿和技术创新方向，推动人工智能学术思想、基础理论、顶尖人才、企业创新和发展政策的策源。与此同时，人工智能领域的创新主体较为分散，既有企业自身的研发力量，又有分布在高校和科研机构的研究团队。

在这一背景下，为进一步提升人工智能领域创新链前端的基础研究等水平，同时提高企业、高校和科研机构的创新主体之间的协同创新力度，2018年11月，在科技部和北京市政府的指导和支持下，北京智源人工智能研究院正式成立。研究院依托北京大学、清华大学、中国科学院、百度、旷视、美团点评、小米、字节跳动等人工智能领域优势单位，采用新的科研组织形式和人才引进培养模式，推动人工智能发展方向和理论、方法、工具、系统等方面的关键性突破。北京市把政府、企业和社会数据集合到这一平台上，建设新的开源人工智能工具，并将整合大学和大企业的计算能力，向各类AI研发机构开放，吸引全球的人工智能研究人员参与使用。

3.3 单一学研主体引领

“单一学研主体引领”的代表是北京纳米能源与系统研究所、北京雁栖湖应用数学研究院、北京干细胞与再生医学研究院。这3家新型研发机构均采用了“北京市政府+1所学研单位”的方式进行布局。

国内纳米能源领域的创新主体主要集中于中国科学院。中国科学院在纳米相关的基础研究方面成果突出，早在2003年就成立了国家纳米科学中心。然而，相对于在基础研究和应用基础研究方面的突出优势，纳米能源与微纳系统核心技术的产业化方面即创新链的中后端较为薄弱。2018年由北京市政府和中国科学院共建的北京纳米能源与系统研究所正式成立，尤为重视产业化工作，更加突出以重大原始创新为驱动，以自驱动微纳系统等重大核心技术突破及其在传感网络、环境基础设施监测、便携式电子产品、健康医疗等领域的应用为牵引，带动相关技术的转移转化与产业化。

在数学和应用数学领域，清华大学于2009年成立了由国际著名数学大师丘成桐担任主任的数学科学中心，此后在高端人才引进、杰出数学人才培养、高水平学术研究和数学学科建设方面取得了跨越式发展，成为中国基础科学人才培养和学术研究的重要基地。在基础理论研究取得丰硕成果的基础上，推动数学与工程应用、产业化的对接融通，成为这一领域创新链转化和应用环节进一步优化的关键。为此，北京市政府与清华大学于2020年合作成立了北京雁栖湖应用数学研究院，旨在搭建数学及其应用领域交流平台，促进数学家与其他领域科学家、企业家的合作交流，聚焦提出、凝练和解决一批国家重大科技任务、重大工程、区域及企业发展重大需求中的数学问题。同时打破单位界限和学科壁垒，鼓励和引导地方、企业及社会资本加大对数学研究的经费投入，提升数学支撑创新发展的能力水平。

在干细胞与再生医学领域，早在2006年，中国科学院就率先布局，集中动物研究所等干细胞和再生医学方面研究的力量成立了干细胞与再生医学研究中心，在干细胞与再生医学创新链前端基础研究形成了雄厚的实力。面对推动创新链中后端的转化应用的迫切需求，由北京市政府和中国科学院共建的北京干细胞与再生医学研究院于2020年成立，着重推动成果转移转化，把科技创新和高精尖经济结构紧密结合起来，支撑生物医药产业发展，并在新冠肺炎疫情防控科技攻关基础上，形成了首批应用产品。

3.4 多元学研主体共建

“多元学研主体共建”的代表是北京量子信息科学研究院和北京脑科学与类脑研究中心，均采用了“北京市政府+N所学研单位”的方式进行布局。

量子信息科技是计算机、信息科学与量子物理相结合而产生的新兴交叉学科，是战略性、基础性的前沿科技创新领域，包括量子计算、量子通信、量子精密测量三大领域。在北京量子信息科学研究院成立前，量子领域的创新主体较为分散。其中，中国科学院先后成立了量子信息与量子科技前沿卓越创新中心、量子信息与量子科技创新研究院，清华大学成立了量子信息中心、量子信息科学与技术研究中心，北京大学则拥有量子材料科学中心、量子电子学研究所，北京航空航天大学则布局了航空航天精密仪器与量子传感研究院。2017年，由北京市政府发起，联合北京多家顶尖学术单位共同建设的北京量子信息科学研究院，整合了北京现有量子物态科学、量子通信、量子计算、量子材料与器件、量子精密测量等领域的骨干力量。在推动量子理论、材料、器件、通信与计算及精密测量基础研究方面取得世界级成果的同时，研究院旨在着力推动量子技术走向实用化、规模化、产业化，通过建立完善的知识产权体系，与产业界紧密结合加速成果转化，实现基础研究、应用研究、成果转移转化、产业化等环节的有机衔接。

脑科学是研究脑认知、意识与智能的本质与规律的科学，被称为人类理解自然和人类本身的“终极疆域”。随着脑成像、生物传感、人机交互以及大数据等新技术不断涌现，脑科学正成为多学科交叉的重要前沿科学领域，也成为发达国家的科技战略重点。北京市在脑认知、脑医学以及类脑研究领域拥有全国最完整的学科布局、多支实力雄厚的科研队伍、国际一流的实验条件、丰富的临床病例资源，创新主体主要分布在中国科学院、军事科学院、北京大学、清华大学、北京师范大学、中国医学科学院等多家高校及科研机构。2018年，由北京市政府和8家高校及科研机构共建的北京脑科学与类脑研究中心成立。中心以“战略引领、优势互补、资源共享”为原则，从建立存量资源整合与新增资源共享机制、人才互补与双聘双赢机制、科研成果与知识产权共享机制、联合招生与人才培养机制、共同争取国家重大项目落地等方面开展合作。同时，建立支持产权和利益共享机制，通过吸引社会资金投入设立研究与成果转化基金，并引入专业化服务机构，推进科技成果应用技术的转移转化。

3.5 小结

综上，在创新链管理视角下，可将北京市新型研发机构的布局领域按表5所示进行划分。

表5 创新链管理视角下北京市新型研发机构的布局领域

从北京市新型研发机构建设的实践来看，上述四种模式的合理布局，能够更有针对性地发挥作为国家战略科技力量的新型研发机构对于区域乃至国家高水平科技自立自强的支撑作用。其中，“学研主体引进和培育”的新型研发机构承担的使命主要是聚焦创新链上游的研发环节，补足前沿基础研究短板，实现原始创新；“产学研主体共建”的新型研发机构主要作用是推动应用基础研究，促进关键原创技术在产业中应用，解决特定关键领域和战略新兴产业发展中的技术瓶颈，发挥以研发源头创新带动产业发展的杠杆作用；“单一学研主体引领”的新型研发机构能够更有效地发挥相关领域头部科研主体的引领作用，并围绕创新链中的优势力量布局产业链；“多元学研主体共建”的新型研发机构有助于将分散的科研主体整合起来，实现优势互补与协同创新。

4 启示与政策建议

新型研发机构的建设为创新驱动发展战略注入新动能，为建立健全国家创新体系增添新力量，为实现高质量发展拓展新维度，承担着“十四五”时期实现高水平科技自立自强的重要历史使命。对于创新链管理视角下新型研发机构布局模式的提炼，以及针对北京市布局新型研发机构的经验分析，能够进一步推动创新链管理这一理论视角在新型研发机构研究中的应用，并为我国各地的新型研发机构布局建设提供重要的参考和借鉴，因而兼具理论和实践意义。在面向高水平科技自立自强的新型研发机构布局过程中，地方政府应从创新链管理的视角出发，结合区域创新发展的战略需求和创新资源禀赋，依据创新链薄弱环节和创新主体集中度的具体情况，因地制宜、因时制宜开展科学规划、合理布局，从而为从源头上更好地选定符合国家和区域创新发展实际的领域、面向国际科技前沿凝聚政产学研协同创新的合力、促进创新链与产业链融合发展奠定坚实基础。

具体来看，各地可从如下方面进一步完善相关政策。

一是明确自身在以新型研发机构为主体的创新链培育中所肩负的主体责任。地方政府作为新型研发机构的主建单位，对于以新型研发机构为主体的创新链培育负有主体责任，应坚持“谁举办、谁负责，谁设立、谁撤销”的原则，为新型研发机构管理运行、研发创新提供保障，进一步优化科研力量布局，引导新型研发机构聚焦科学研究、技术创新和研发服务，推动科技创新和区域经济社会发展深度融合。

二是引入创新链管理这一战略性视角，分析研判区域特定产业创新发展所亟需强化的环节以及创新主体的实际情况，建设符合本区域实际和发展方向的新型研发机构，从而避免新型研发机构的盲目上马和重复建设。针对前端的研发环节较为薄弱、同时创新主体主要集中在某一特定地区的领域，宜采取“学研主体引进和培育”的布局模式；针对中后端的技术应用较为成熟，亟需寻求从科学源头的基础研究实现原始性突破的领域，宜采取“产学研主体共建”的布局模式；针对创新主体集中于某一高校或科研机构，在创新链前端有较好基础，同时中后端的转化和应用较为薄弱的领域，宜采取“单一学研主体引领”的布局模式；针对创新主体在本区域分散于多个高校或科研机构，创新链前端有较好基础，同时中后端的转化和应用较为薄弱的领域，宜采取“多元学研主体共建”的布局模式。

三是要针对创新链的不同环节，出台激励研发成果产出及产业化的新办法、新机制，积极做好科研成果的产出、转化和应用。通过体制机制创新，加强新型研发机构共建单位之间的合作，促进产业与基础研究深度融合，形成学科交叉研究机制；为新型研发机构建设提供全过程服务，优化户籍管理、住房保障、医疗待遇、子女教育等配套服务；加强知识产权保护，促进创新要素融合，明确科研成果转移转化的所有权归属和利益分担机制；推动新型研发机构积极融入全球创新链，形成更加开放的格局，集聚全球顶级人才和优秀科研团队；优化科技人才培养和评价机制，创造有利于年轻创新创业者成长的环境，培养一批具有国际视野的青年科技人才。

作者：郭栋、曲冠楠*，中国科学院大学公共政策与管理学院

项目来源：北京市自然科学基金青年项目（9224038）；博士后科学基金面上资助项目（2022M713098）

本文原载于《科学学与科学技术管理》2023年第7期

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