综合监管之殇

前言 每当官方将火灾事故调查报告公布出来，常会有消防救援机构的公职人员列为问责追责对象。近期不断有人提出消防监督不应是行业（领域）监管，大声呼吁要努力将消防救援机构目前按照《消防法》第四条规定负责实施的消防工作监督管理，改变为实施综合监督管理，以减少履职法律风险。这种观点是否靠谱，我不作评论，仅分享一个曾引起业内广泛震惊的案例，供大家分析思考。阅后若有见解和观点，欢迎到评论区留言。

河南省商丘市中级人民法院

刑事裁定书

（2019）豫14刑终56号

原公诉机关民权县人民检察院。

上诉人（原审被告人）张某某，男，1973年10月22日出生，汉族，中专文化，原民权县安全生产监督管理局综合监管股股长，住河南省民权县。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2017年9月25日到民权县人民检察院投案，同年10月10日被取保候审。

上诉人（原审被告人）刘某某，男，1966年9月27日出生，汉族，大专文化，原民权县安全生产监督管理局副主任科员，主管综合监管股工作，住河南省民权县。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2017年9月26日到民权县人民检察院投案，同年10月13日被取保候审。

民权县人民法院审理民权县人民检察院指控被告人张某某、刘某某犯玩忽职守罪一案，于2018年12月26日作出（2018）豫1421刑初15号刑事判决。张某某、刘某某不服，分别提出上诉。本院依法组成合议庭，经过阅卷、讯问上诉人、听取辩护人意见，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。

原判认定，2016年11月17日16时许，民权县利伟建材有限公司在混凝土生产设备调试期间，该公司后勤人员孙**跳入基坑内清理砂石料，不慎被皮带绞伤，经抢救无效死亡。经事故调查，该公司没有制定相关的安全生产规章制度和培训计划，没有依法对从业人员进行安全生产教育和培训，是事故发生的直接原因。

另查明，2015年8月26日民权县人民政府民政办〔2015〕59号、2015年12月1日民权县人民政府民政办〔2015〕79号文件分别规定了民权县住房和城乡规划管理局（以下简称民权住建局）、民权县安全生产监督管理局（以下简称民权安监局）的监管职责。

上述事实有被告人张某某、刘某某的供述，证人张猛、张某等人的证言、现场勘查笔录、法医鉴定意见、物证检验报告、照片、民政办〔2015〕79号文件、民权县安监局党组会议记录及相关书证等证据予以证实。

原审认为，被告人张某某、刘某某身为国家机关工作人员，不履行安全监管职责，致一人死亡，其行为已构成玩忽职守罪。张某某、刘某某虽投案，但庭审中不认罪，并否认自己有监管职责，故不能认定自首。民权县安全生产监督管理局依规定对本县的安全生产有综合监督管理职责，作为安全生产监督管理局综合监管股负责人的张某某及主管领导刘某某，对本案中涉事企业的安全生产及贯彻执行安全生产法律、法规等情况有监督管理职责，张某某、刘某某对本起事故的发生应承担相应责任。张某某、刘某某犯罪情节轻微，不需要判处刑罚，可以免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判决：1.被告人张某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚；2.被告人刘某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。

张某某、刘某某上诉称对民权县利伟建材公司没有行业监管职责，不构成玩忽职守罪，请求宣告无罪。

张某某、刘某某的辩护人均认为民权县利伟公司属于建筑行业，应由民权县住建局行业监管，民权县安监局应对涉事企业的行业主管部门民权县住建局履行综合监管职责。因此，民权县安监局对涉事企业既没有行业监管职责，也没有综合监管职责。应宣告张某某、刘某某无罪。

二审查明事实与一审一致，据以定案的证据经再次核实无误。

关于张某某、刘某某是否构成玩忽职守罪的问题。经查，我国对安全生产实行专项监管和综合监管相结合的原则。企业的主管部门负有专项监管之责，安监局负有综合监管之责，根据民政办〔2015〕59号、79号文件规定，民权住建局作为民权县利伟公司的行业主管部门，负有行业监管职责，安监局负有综合监管之责。综合监管之责就是把安全生产的法律、法规、制度落实到位。张某某、刘某某负有综合监管之责，二人没有下去检查过，甚至不知道有民权利伟公司，更不可能把安全生产法律、法规落实到位。经鉴定，事故发生的原因是安全生产制度落实不到位，该企业没有制定安全生产制度，对人员也没有进行安全生产培训。民权住建局作为专项监管部门对事故的发生负有直接责任，但作为安监局的张某某、刘某某不把安全生产的法律、法规、制度落实到位，造成人员死亡，同样负有责任，二上诉人主观上存在过失，构成玩忽职守罪。

本院认为，原判认定事实清楚，证据确实、充分，定罪准确，量刑适当，审判程序合法。张某某、刘某某的上诉理由和辩护人的辩护意见不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百三十六条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原判。

本裁定为终审裁定。

审判长***

审判员***

审判员***

二〇一九年三月十二日

书记员***

注：文书内容来源于裁判文书网

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