城建电子档案单套接收探析

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城建档案作为城市的重要知识资产，在传承城市历史、指导城市建设、弘扬城市文化等方面发挥了重要的凭证和查考价值。由于城建档案具有长期性、重要性和严肃性的特点，各级城建档案馆在接收和保管城建档案时，基于审慎的原则一般要求建设单位采用移交纸质档案和电子副本双套制的方式，纸质档案作为原件提供凭证价值，电子副本作为复制件方便将来的利用。

2020年新修订的《中华人民共和国档案法》第三十七条规定“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规。电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用”，明确了电子档案的法律地位和凭证作用。同时，电子文件单套归档和电子档案单套管理在政策驱动、市场环境、制度规范、技术条件等方面日益成熟。在此大背景下，城建档案馆也开始在部分城市试点单套归档和管理，但尚未形成具有全面推广价值的方案。本文结合实践经验，就城建电子档案单套接收及管理部分核心问题提出解决方案。

一、城建档案双套制归档方式

2007年原建设部发布的行业标准《建设电子文件与电子档案管理规范》（CJJ/T117-2007）规定：“列入城建档案馆（室）接收范围的建设工程，建设单位向城建档案馆（室）移交工程纸质档案时，应当同时移交一套工程电子档案”。自2008年开始，全国各地建设项目档案开始同时归档纸质档案和电子档案，两套档案版本相同、内容一致，但仅纸质档案具有法律效力的凭证价值。这也是城建档案“双套制”时代的开始，一直延续至今。当然，移交电子档案虽然增加了建设单位和档案管理机构的管理成本，但却加快了城建档案信息化的进程，推动了城建电子档案的共享利用。

二、科技进步推动城建档案管理方式变革

进入21世纪以来，计算机技术、网络技术、互联网技术以及大数据和人工智能等新一代信息技术极大地促进了电子政务信息化、办公自动化及各行业电子业务系统的飞速发展，同时也催生了城建档案管理方式的变革，历经信息化、数字化并开始迈入电子化。

国务院、国家档案局及各行业主管部门陆续出台一系列规章制度和标准规范推动电子文件归档及电子档案管理工作，如国办发〔2023〕26号《政务服务电子文件归档和电子档案管理办法》、DA/T 93-2022《电子档案移交接收操作规程》、DA/T 92-2022《电子档案单套管理一般要求》、GB/T 50328-2019《建设工程文件归档规范》、CJJT 117-2017《建设电子文件与电子档案管理规范》、GB/T 18894-2016《电子文件归档和电子档案管理规范》等。

2018年国家档案局启动建设项目电子文件归档和电子档案管理试点工作，到目前已实施三批近70个建设项目，积累了较为丰富的经验，城建档案单套制接收和管理已初步具备条件。

三、单套接收核心问题及解决方案

城建电子档案的相关单位包括建设单位、参建单位、监理单位和城建档案管理机构等，由建设单位收集汇总并整理后向城建档案管理机构移交。城建电子档案由于不同项目类型的业务特点，需要支持在线接收和离线接收两种方式，两种方式遵从相同的元数据标准、封装标准和四性检测标准。本文论述电子档案单套接收与管理的两个核心问题：电子档案的凭证价值以及电子档案长期保存有效性。

本文讨论的这两个核心问题的前提是相关单位已建立电子档案元数据方案、四性检测方案、电子文件归档格式规范、电子档案封装规范并通过技术手段解决了封装包和电子文件防篡改机制。

（一）纸质档案数字化的凭证价值

1.纸质文件和电子文件长期并存

建设项目责任主体多（涉及建设、勘察、设计、施工、监理单位五方）、建设周期长，其中施工过程文件、竣工图和监理文件是项目交付的重要文件且数量庞大，少则几十卷多则上万卷。因施工现场管理的需要和多方签字盖章形成凭证的需要，这些文件往往都采用纸质方式，而且在大部分城市中还会长期存在。由于纸质档案数字化副本不具备法律效力的凭证价值，造成城建电子档案无法实现单套接收和管理。

2.如何解决数字副本的电子凭证价值

项目中产生的原生电子文件在加盖合法有效数字签名和电子印章后，具备法律效力的凭证价值。如能解决纸质档案数字副本的电子凭证价值，则可以有效推进城建电子档案单套接收与管理。

《建设项目档案管理规范》（DA/T 28-2018）第 7.1.4节要求“归档的项目文件应为原件。因故用复制件归档时，应加盖复制件提供单位的公章或档案证明章，确保与原件一致。”

以此为依据，我们可以把经相关责任人签字和相关责任单位盖章的纸质文件扫描成PDF或OFD格式文件，在核实电子文件与纸质原件内容相同后加盖建设单位或文件形成单位的电子签章，作为具有凭证价值的电子档案进行移交。目前各级政府的政务服务平台都具备电子签章和验签的功能，因此在法律、环境和技术上都具备了单套接收和管理的条件。

综上所述，虽然上述方案在工程建设阶段并不能大幅减少纸质文件，但只需要在移交的纸质档案数字化副本上加盖合法有效的数字签章，即可使归档电子文件具备法律效力的凭证价值，使城建电子档案单套接收变得可行。同时还可在移交和保管档案时大幅降低建设单位、施工单位、监理单位和城建档案馆的管理成本和保管成本。

（二）电子档案长期保存有效性

1.电子档案与纸质档案长期保存的不同

纸质档案具有直读性、不易篡改、凭证价值高的特点，档案库房为纸质档案提供了长期保管的有效环境，档案库房中对于纸质档案的日常管理已形成一套科学合理、行之有效的管理方法。与纸质档案相比，电子档案具有非直读（依赖计算机和软件）、易篡改、载体分离性等不利于长期保存的特点，同时其载体安全和信息安全要求比纸质档案更高。

2.电子档案长期保存有效性的措施

对电子档案管理的机房安全、网络与信息安全、应用系统安全、备份与恢复等常规措施本文不再赘述，以下仅针对城建电子档案的特点提出以下两项措施：

（1）电子档案版本管理

城建电子档案接收后，档案的管理权限从建设单位转移至城建档案馆，移交接收工作一般以封装包的形式进行，并可能包含移交版本和馆藏版本。

• 移交版本

移交版本代表建设单位移交给城建档案馆的电子档案原始版本，接收确认后此版本不再改变，此版本的封装包一般会采用符合《中华人民共和国电子签名法》的电子签章进行固化。

• 馆藏版本

馆藏版本代表城建档案馆长期保存的版本，移交进馆后通过复制移交版本，对电子文件去数字签名留印章图片，对封装包和电子文件采用国密公开算法重做数字摘要，作为进馆后电子档案的固化信息。

电子档案中保留移交版本和馆藏版本有两个作用：

1）档案馆与建设单位对档案有存疑时，可追溯到移交时的原始版本；

2）档案馆在馆藏阶段怀疑电子档案内容不准确时，可与移交版本的数字内容对比。

（2）电子档案身份认证

电子档案的固化信息在封装包内自包含，同时也会存储在电子档案管理系统数据库对应的字段中。为保证电子档案在长期保存阶段的真实性，可构建独立于电子档案管理系统的电子档案身份认证系统，记录封装包和电子文件的固化信息，同时对电子档案身份认证系统采取更高频次的备份和更高等级的安全措施。

通过电子档案身份认证机制，可在城建档案馆内部进一步提高电子档案的安全性并保证长期保存阶段的真实性与完整性。

四、结束语

城建档案承载着“城市历史记忆”的使命，城建档案电子化是社会发展的必然趋势，而确保电子档案安全可信和长期可用是城建电子档案单套制接收和管理的前提条件和必要基础。本文抛砖引玉，希望引发更多业内专业人士的思考和探讨，集众人之力推动和加快城建电子档案单套接收和管理的进程。

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