理论研究 | 城市更新背景下重庆详细规划更新

导读

新时代详细规划的范围已全新拓展，规划目标将更加综合，空间要素将更为复杂，有必要按照国土空间规划体系的新要求对详细规划进行适应性改革，使之能够承担起建设全域全要素的国土空间用途管制制度、实现城乡一张图精细化规划管理、提高空间品质、服务政府现代化规划治理等职能。本文结合重庆详细规划工作经验，探讨详细规划编制的新思路和新方法，并从盘活存量资源、创新规划管控方法、探索城乡融合规划编制、贯通规划管理实施全链条4个方面进行实践总结。

本文字数：3119字

阅读时间：10分钟

作者

余 颖，重庆市规划和自然资源局党组成员，正高级工程师

李俐娟，重庆市规划和自然资源局中心城区处处长

周 觅，重庆市规划设计研究院，自然资源部国土空间规划监测评估预警重点实验室，编研所所长，中国城市规划学会会员，本文通信作者

#1

传统详细规划的不足

1.1 不够重视权属调查

现行的详细规划大多成形于快速城市化早期，当时的控规多是自上而下在白纸上作图，受制于当时技术和信息化水平，难以开展详尽准确的权属调查，造成存量地区权属不清的情况普遍存在。加上存量地区本身权属关系复杂、利益主体众多，规划编制中若未能充分了解现状权属情况，在规划实施时势必会引发多方利益主体的博弈，致使规划实施难度大。

1.2 规划灵活性和针对性不足

传统的控制性详细规划采用的是严格单一的管制方式，重在“控制”，不能很好地适应城市发展动态性特征，忽视了其作为完善城市功能配置、激发发展活力的实施性政策工具作用，与城市更新政策、土地政策及其他政策的协同运用不足，导致传统的控制性详细规划在城市更新地区“失灵”，出现了城市更新项目一动就改规划的被动局面。

1.3 城乡之间规划体系不统一

由于以往城乡规划、土地利用规划之间存在编制体系、技术逻辑、标准规范等不一致的问题，导致了城乡之间规划的“差异化”。传统控制性详细规划多从目标导向出发，注重规划系统的完整性和理想化的空间构建，多为自上而下，实用性和操作性不足；传统村规划多从现状出发，注重具体项目的落地和现状调查，多为自下而上，前瞻性和导向性不足。

1.4 空间治理的作用发挥不充分

存量地区再开发往往有多元诉求，传统控制性详细规划的管控指标经常无法平衡项目的经济利益，从而变成了“消极管控”。由于缺少指标投放的相关机制，传统控制性详细规划无法实现指标精准投放，在存量与增量、旧区与新区之间也缺乏综合统筹调度。土地整治、土地供应、项目实施、项目运维、项目更新之间衔接不够，整体性和贯通性不强，无法服务土地的全生命周期管理。

#2

新时代详细规划的思考

2.1 按需编制：

分类按需适时，怎么管就怎么编

以规划实施为导向，将过去一次性将地块层面控制性详细规划全覆盖编制的模式调整为分类、按需、适时编制。本文分别对城市重点功能片区、城市增量空间、城市存量空间、低效用地等地区提出规划编制的思路。结合城市空间发展态势、近期规划方案，还认为应该制定分时有序的编制计划，积极与城市设计、城市更新方案设计、建筑设计、风景园林设计等工作一体推进，相互支撑、互为补充。

2.2 刚柔相济：

实现刚性和弹性、经济性和实施性的统一

详细规划要处理好底线和高线的关系。对于需要政府管控的底线应坚持刚性，能交给市场和社会的内容应充分赋予弹性和包容性，技术方法上体现为图则、导则、规则的结合，管理实施上体现为可选择、可混合、可谈判等，还可给予不同更新阶段规划指标使用的灵活性。同时，还应建立流量调控机制，让建设用地、建筑规模等指标随项目建设在时间上有序释放、在空间上精准投放，从而赋予规划更多的灵活性。

2.3 全域全要素：

逐步实现所有空间资源都有规划管控

一是资源要素梳理。对农业资源要素、生态资源要素、城镇资源要素进行系统梳理并建立逻辑关系，为详细规划编制管理提供更加精准的依据。二是城乡融合发展。以城乡“一盘棋”理念统筹农田保护、生态涵养、城镇建设、村落分布等空间布局，聚焦存量空间提质增效、乡村资源优化配置。三是多元化的管控机制。规划技术创新要与管理机制有机统一，不仅要关注空间上的用地，更要关注每类用地背后的管理职责和分工，形成编制与管理的合力。

#3

重庆市详细规划实践

3.1 确权和赋能盘活存量资源资产

（1）确权盘活。通过开展老旧小区周边闲置国有企事业单位用房、老旧城区无主用地、公共设施剩余建筑空间梳理等工作，明确具有空间属性的权利对象，对其确权以突出价值属性，让闲置空间变成有主的资产，并探索所有权、资格权、使用权“分置”，积极盘活闲置资源，增补城市功能，保障有效的资源组织、产权重构和利益共赢。

（2）赋能盘活。对存量闲置、低效土地进行规划再赋能，比如统筹轨道站点周边闲置用地规划布局，清理已建成轨道站点周边闲置用地，梳理现状、权属、规划等情况，结合现状调研，按照“缺什么补什么”的原则，综合市场主体需求，形成闲置土地复合利用优化方案。

▲ 图1 | 已建成轨道站点周边闲置用地详细规划利用方案

资料来源：规划项目组

3.2 创新规划管控方法

（1）“底线刚性管控、高线弹性包容”的规划方法。在规划编制中提炼红线、底线、高线管控条件、建设指引和实施要求，通过制定配套的管理规则集成政策工具来调整复杂的利益关系，推动各类资本参与更新。在此框架下，详细规划方案可以较为灵活地、分期地逐步深化细化，形成动态的规划实施模式。

▲ 图2 | 九龙坡民主村详细规划调整前后对比(过程方案)

资料来源：规划项目组

（2）探索精细化的地方管控标准。在旧城区的规划中，基于现实条件合理判定“留改拆”，坚持“严格控制大规模拆除、保留利用既有建筑、保持老城格局尺度、延续城市特色风貌”的目标，使原有道路规划方案结合城市更新方案进行深化细化，既满足普适性规范和标准的功能要求，又避免因规划基础设施的建设而大拆大建。

▲ 图3 | 渝中区城市更新—蒲草田道路调整优化方案

资料来源：规划项目组

3.3 探索城乡融合规划编制

（1）统筹城乡资源要素配置。城乡融合就是以尊重城乡各自价值为基础，使城乡地理空间功能布局合理、产业发展高效有序、基础设施统筹部署、公共服务共享及生态环境安全，实现乡村地区全面振兴、城乡融合发展。

（2）开展生态修复融合利用。重新审视城乡融合区域生态空间的价值，在规划中充分融入乡村振兴理念和山水林田湖草生态修复、土地整治等专项内容，统筹生态修复过程中空间再利用，植入城市休闲、游憩等功能，实现产品价值的转换和升级，对建设用地进行挖潜和生态赋能，打造城野互融共生、自然生长的总体空间形态。

▲ 图4 | 中梁云峰片区生态格局图

资料来源：规划项目组

▲ 图5 | 中梁云峰片区生态空间功能图

资料来源：规划项目组

3.4 贯通规划管理实施全链条

打通“三条链”。构建“调查—确权—规划—监督”全业务链、“整治—供应—建设—运维—更新”土地全生命周期链、城市“体检评估—问题导向—项目生成—计划实施”项目全流程链，每个环节环环相扣、相互支撑、共建共治。

构建“多规合一”业务协同平台。所有涉及空间资源保护和利用的规划，都在“多规合一”平台上统筹平衡后纳入相应的总体规划或详细规划管理，确保各种空间管控要求不冲突、不矛盾。协同其他部门共同形成项目生成机制，提高行政审批效率。

推进“三师合一”。整合规划人才资源，深入推进规划师、建筑师、工程师进社区机制，实现“三师”城乡全覆盖，进一步提高国土空间精细化治理能力，实现规划工作与社区治理能力和治理体系现代化建设的共生互动。

#4

结 语

为了适应新时代详细规划从“规划管理”到“综合治理”的转变，可通过对闲置、低效、零星等用地的确权和赋能，使详细规划编制更加精准并具有针对性，为规划盘活存量资产提供有效手段；通过创新“底线刚性管控、高线弹性包容”和基于现实条件合理判定“留改拆”等规划方法，使详细规划更加灵活，有效推动项目实施；通过统筹城乡资源要素配置、生态修复再利用等方式，探索城乡融合的规划编制方法；通过上下联动、机制创新，不断推进详细规划融入规划管理实施全链条。

本文来源：城市规划，全文刊载于《城市规划》2023年第10期，第23页-第29页

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