全面创新：制度视角的概念、框架与政策启示

摘要

全面创新是中国实施创新驱动发展战略和实现中国式现代化的重要保障，能最大限度地发挥国家创新体系的整体效能和新型举国体制的制度优势。系统分析了创新驱动发展理论、国家创新系统理论、制度经济学理论、全面创新管理理论等支撑全面创新的理论根基，识别出了全面创新的理论研究缺口，进而从制度视角出发，提出了全面创新的概念内涵与理论框架，探讨了逻辑嵌合的、支持全面创新的基础制度体系。基于研究结论，提出了构建多层次联动的全面创新基础制度理论体系、设计适配中国情境的全面创新框架体系、完善新时代支持全面创新的基础制度体系等对策建议。

全面创新是加快实施创新驱动发展战略的内在要求，是实现高质量发展的题中之义，是塑造发展新动能新优势的必由之路，是习近平总书记关于科技创新的重要论述的核心组成部分。形成支持全面创新的基础制度是我国提升国家创新体系整体效能和实现高水平科技自立自强的制度保障。2014年8月，中央财经领导小组第七次会议提出，“实施创新驱动发展战略，就是要推动以科技创新为核心的全面创新”，首次提出了“全面创新”。2015年10月，党的十八届五中全会提出，“坚持创新发展，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新”，进一步阐明了全面创新的主要组成部分。2022年10月，党的二十大报告进一步提出，“深化科技体制改革，深化科技评价改革，加大多元化科技投入，加强知识产权法治保障，形成支持全面创新的基础制度”。立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，亟须加快推动全面创新的理论研究，加快形成支持全面创新的基础制度。

党的十八大以来，习近平总书记把创新摆在国家发展全局的核心位置，高度重视科技创新，围绕实施创新驱动发展战略发表了一系列重要讲话，提出了一系列适应当前新发展环境的新思想、新论断、新要求，强调了加快推进以科技创新为核心的全面创新的重大战略意义。其中，深化改革是激发全面创新的必由之路。我国坚持科技创新和制度创新“双轮驱动”，按照全面发力、多点突破、纵深发展、系统集成的思路，在明确改革的方向、重点、时间表、路线图的基础上，不断加快科研组织模式、科研主体建设、科研项目管理、科技成果转化、科研经费管理、科技人才评价、科技伦理监管、创新生态建设等方面体制机制的改革步伐，着力解决创新主体、创新动力、创新效率等问题。

全面创新思想在我国政策层面得到了高度关注并取得了积极的实践成效，但有关全面创新的理论研究却较为滞后。总体而言，全面创新研究主要存在以下不足：首先，作为科技创新研究的新范式，全面创新的概念及理论框架等内容仍处于初建阶段，学者们尚未对其进行破题、重构，因而当前尚未形成成熟一致的概念内涵和研究框架；其次，现有关于全面创新的研究大多局限于微观层面，在一定程度上忽视了宏观、中观层面，特别是与生产关系有关的制度理论创新，缺乏从制度视角深入探究全面创新理论；最后，在引入全面创新理论研究的制度维度后，亟须厘清基于子制度体系间协同支持全面创新的逻辑机理，形成逻辑嵌合的、支持全面创新的基础制度体系。基于此，本研究重点从制度视角出发，探究全面创新的概念内涵、理论框架及支持全面创新的基础制度体系构建思路，以弥补现有研究缺口。

全面创新的理论溯源

及制度视角的研究缺口

01

纵观世界经济发展史，可以清晰地看到：创新是经济长远发展的动力之源，而体制机制变革是释放创新活力的重要驱动力。世界经济中心几度迁移的重要原因之一就是，制度创新驱动下的科技创新这一主轴在不断旋转、持续进步，其所造就的新产业和新产品在历次重大危机中支撑世界经济走出困境、实现复苏、完成转型，引导着人类文明进步和社会走向。习近平总书记关于“惟创新者进，惟创新者强，惟创新者胜”的重要论述，既是对中华民族五千年文明历史的深刻总结，也体现了对人类经济发展客观规律的深刻认识。

当前，我国正处于从创新大国向创新强国转型的关键时期，机遇和挑战并存，而把握机遇和应对挑战的关键在于系统性构建适用于我国当前情境、基础制度和社会文化的创新理论体系。其中，发展和完善以科技创新为核心的全面创新理论，是我国进一步深入实施创新驱动发展战略和加快实现中国式现代化的重要支撑。习近平总书记有关科技创新的系列重要讲话精神扩展、深化和指引了学术界对于创新内涵的理解。创新是包括科技创新、理论创新、体制创新、制度创新、人才创新等多种创新的全面创新。科技创新是全面创新的核心与根基，全面创新是科技创新的体系性外延和拓展。推动以科技创新为内核的全面创新，充分彰显了创新的本质特征，适应了中国国情和全球创新发展新趋势，能最大限度地发挥国家创新体系的整体效能和新型举国体制的制度优势。支撑全面创新的基础理论主要包括创新驱动发展理论、国家创新系统理论、制度经济学理论、全面创新管理理论等。

1.1 创新驱动发展理论

经济学家Joseph Schumpeter最早提出了“创新”的概念，强调创新是技术、经济与社会发展和变革的核心驱动力。究其根本，创新是指企业家不断把生产要素和生产条件的新组合引入生产体系，最终实现创造性破坏的过程，这也是熊彼特经济周期理论的本质。然而，熊彼特关于创新驱动发展的解释直到20世纪60年代才得到重视与发展。英国经济学家Christopher Freeman一直致力于创新对经济发展的作用研究。他在《工业创新经济学》著作中系统分析了创新经济学中的现象和规律，建立了创新经济学理论体系，强调新技术或新兴产业发展是经济长波上升的重要驱动力。美国经济学家Nathan Rosenberg继承了Schumpeter的研究，把技术变革视为经济发展的内生变量，证实了技术变革对经济发展具有重要推动作用，并从制度角度出发探讨了技术变革和经济发展相互作用的“黑箱”。在此之后，创新驱动发展的技术推动论，逐步转向市场拉动论、技术与市场协同、创新要素的网络范式等创新范式的代际演进，以及基于整体视角的“创新系统”范式。但是，在外部环境日趋复杂及中国新旧动能转换、产业结构调整、创新要素转换配置等新情境下，创新驱动发展战略如何进一步释放动能、冲破制度藩篱，以及如何构筑适配中国情境的支撑创新驱动发展的基础制度理论体系，这些都需要从理论与中国情境角度进一步研究。

1.2 国家创新系统理论

国家创新系统（National Innovation System）理论主要基于国家层面创新系统的主体、结构、要素、功能等角度，探讨创新系统整体的效能改善。早期国家创新系统主要关注创新主体及其主体关联构成的结构体系，强调通过产学研等各类异质主体交互连接实现国家层面的创新互动及效能提升。近年来，相关研究拓展至功能、要素等方面。例如，Bergek提出了创新系统研究的功能性分析思路和框架，认为功能分析具有创新系统的主体—结构分析所不具备的优势，有助于解决国家创新体系研究之间缺乏可比性的问题。延伸至政策层面，国家创新系统理论被广泛应用于国家创新成效及其对国家竞争力作用的研究。例如：2004年，美国竞争力委员会发布《创新美国》（Innovate America）报告，从人才（Talent）、投资（Investment）和创新基础设施（Infrastructure）等3个方面提出了国家创新倡议；经济合作和发展组织（OECD）自1994年启动三阶段“国家创新体系项目”以来，发布了一系列研究报告，明确把知识经济与国家创新体系联系在一起，认为创新驱动的经济正是建立在知识创造、扩散和利用的基础之上，在知识经济中国家创新体系成为决定性的因素。本质上，国家创新系统研究所强调的创新效能不仅依赖于特定行动主体（如企业、研究机构或大学）如何行动，更依赖于创新主体嵌入国家创新系统的制度情境，也即创新系统中的主体与要素在不同地区或国际环境下如何交互作用。但是，如何进一步发挥我国新型举国体制优势、全国统一大市场的创新推动作用等，还需要从顶层设计角度，全面开展国家力量引导下的创新系统研究工作。

1.3 制度经济学理论

人类经济活动是要嵌入社会制度情境之中的。创新主体交互联结所形成的制度逐步演化为研究的焦点。制度本质上被视为一个社会的博弈规则，也即人为设计的、形塑行动主体互动关系的约束。这一约束涉及正式的规则、非正式的约束（包括行为规范、惯例和行动准则等），以及两者的实施特征，并通过长期复杂的互动塑造创新行动者的惯习，最终实现社会整体层面的合法性。由此，制度对于国家经济增长和社会发展的决定性作用受到重视，制度创新也成为技术创新之外驱动国家发展的重要基础。在我国发展情境下，社会主义经济体制改革经历了从机制到体制、从体制到制度的深入探索过程，是在改革开放和社会主义现代化建设实践中的重大创新，实现了有效市场和有为政府的更好结合和优势互补。而如何在中国特色社会主义新时代全面推动制度经济学与创新发展融合，如何使支持创新发展的基础制度更具中国烙印，如何更加全面发挥我国既有优势、系统构筑前沿优势等，这些都需要彻底融通从制度经济学到社会主义市场经济制度的相关理论探索。

1.4 全面创新管理理论

从企业管理的微观视角出发，我国学者率先提出了全面创新的理论概念，并从理论框架、基础制度、管理模式、投入方式、协同机制等方面出发，系统完成了微观层面全面创新的理论构建。近年来，基于东方哲学中全面思维和整体思维的“整合式创新”及强调社会文化、人文关怀和哲学思考在创新过程中回归的“有意义的创新”等理论的提出，以及公地自治、创新公地、公共创新等理论的研究，逐步将全面创新研究推到了宏观和中观制度层面。

表1总结了制度创新、国家创新系统、创新生态系统和新型举国体制等与全面创新相关的重要理论及其核心内容。

1.5 制度视角下的研究缺口

虽然已有的创新理论在经济学领域取得了广泛认同，但是就本质而言，创新不仅包括直接促进生产力发展的生产方法创新，还包括与生产关系有关的制度创新。而马克思主义科技观的视角则更加广泛，不仅涉及经济领域，而且涉及政治、文化等领域。其内容不仅涉及生产力领域的创新，而且涉及生产关系领域的创新。已有关于全面创新的研究更多局限于企业微观层面的生产方法创新，一定程度上忽视了宏观、中观层面，特别是上升到生产关系层面的制度理论创新，这不利于实现中国式现代化建设、世界科技中心建设、共同富裕等更具综合性的战略目标。因此，有必要深入探究制度视角下全面创新的概念内涵和理论框架，为支持全面创新的基础制度体系的构建和完善夯实理论根基。

制度视角下

全面创新的理论解析

02

制度视角将制度作为一种嵌入机制，强调组织战略与行为受到其所处组织场域中不同制度逻辑的影响，包括市场逻辑、社会逻辑、国家逻辑、技术逻辑等多种制度逻辑类型。

2.1 制度视角下全面创新的概念内涵

从制度视角来看，全面创新是一种以制度逻辑体系性推动理论创新、制度创新、科技创新、文化创新及其他方面创新的过程，形成以理论创新为先导，以制度创新为动力，以科技创新为核心，以文化创新为支撑的全面发展格局。全面创新的“全”主要包括6个方面：一是全领域性，包括理论、战略、组织、文化、制度、技术和市场等方面的创新；二是全层次性，包括国家、区域、产业、企业等全层次制度体系联动创新；三是全要素性，包括人才、资金、用地、基础设施、仪器设备等方面的数据融合创新与要素整合供给；四是全主体性，包括政产学研用金等全主体协同融通创新；五是全人员性，以创新公地、产业公地等建设为基础，支持人民群众广泛参与创新；六是全时空性，包括价值链、流程上的全生命周期创新，以及融合物理空间、数字空间、赛博空间的全空间创新等全时空的立体化持续创新。

2.2 全面创新的理论框架

党的十八大以来，我国科技实力逐步由量的积累迈向质的飞跃，从点的破解走向系统能力提升。面向建设世界科技强国的目标和新科技革命的要求，微观视角下的全面创新管理亟须向宏观、中观层次的全面创新进一步跃升和扩展，进而形成以科技创新为核心的全面创新思想。以理论创新的指引性、科技创新的有效性、文化创新的优越性等为导向，为制度视角下全面创新理论的持续完善提供有效支撑（见图1）。一是以理论创新为先导，与时俱进、因地制宜推进马克思主义理论中国化和时代化；二是以制度创新为动能，联动推进体制变革创新、法治建设、信用建设和机关效能建设；三是以科技创新为核心，系统培育大院名校强企，共建创新载体，形成协同、融通、开放的创新创业生态；四是以文化创新为土壤，在历史文化、革命文化和现代文化的滋养下孕育创新发展的不竭动力。

2.2.1 理论创新

理论创新在全面创新中起着重要的先导作用，能够为制度创新、科技创新、文化创新等赋予灵魂。正如习近平总书记所强调的，“我们党之所以能够历经考验磨难无往而不胜，关键就在于不断进行实践创新和理论创新”。新发展阶段、新发展理念、新发展格局的理论创新，能够为我国的生产力与生产关系、经济基础与上层建筑带来深刻变革，支撑我国经济社会在重大时代考验中实现平稳健康发展，并向更高发展阶段有序过渡和转型。基于东方哲学中整体思维的整合式创新、有意义的创新等理论，是中国学者努力将创新理论发展与中国特色社会主义以及国家战略相匹配的积极探索，呼吁构建以人民为中心的新时代全面创新发展范式。

2.2.2 制度创新

习近平总书记深刻指出，“要坚持科技创新和制度创新‘双轮驱动’”。“双轮驱动”的重要发展理念，诠释了科技创新和制度创新在全面创新理论体系中的内在逻辑，为开展全面创新发展的顶层设计、解决制度层面制约全面创新发展的问题提供了根本遵循。其根本要求是“以问题为导向，以需求为牵引”；落实基础是“全面分析影响创新驱动发展的体制机制因素”，主要包括人才、资金、知识产权、创新创业、科研组织、科技安全等领域，以及运行机制、执行机制、激励机制、资源配置机制、协同创新机制等模块的基础性、指导性、规范性的制度体系；主要任务是“在实践载体、制度安排、政策保障、环境营造上下功夫”；关键抓手是“在创新主体、创新基础、创新资源、创新环境等方面持续用力，强化国家战略科技力量”；核心成效是“健全激励机制，破除制度障碍，让各创新要素充分活跃，提升国家创新体系整体效能，形成通过制度创新支持全面创新的整体联动的发展格局，全面促进科技与经济社会发展的深度融合”。

以制度创新支撑和驱动全面创新是一个系统工程，需要加快推动从单一方面创新到综合创新协同发展的认知升级，深刻把握制度创新与其他方面创新交互作用的复杂性，使全面创新中各方面创新的存在方式、目标要求与功能作用都体现出整体性特征，实现联动推进、协调发展、持续优化。以科技创新为例，只有对区域资源禀赋，科技和产业发展基础，孕育期、初创期、加速期、快速成长期等不同阶段，大中小企业等不同层次，人财物数知等不同要素，以及政产学研用金等不同主体的影响因素进行综合分析，识别和提炼科技创新全生命周期中存在的基础制度和关键政策需求，进而提出分区域、分产业、分梯队、分层次、分类型创新发展的制度政策体系优化方案，才能更好地促进科技、产业、资金、人才等政策相互协调，形成全景式政策优化方案和政策合力，解决好“由谁来创新”“动力哪里来”“成果如何用”等重大问题。

2.2.3 科技创新

全面创新是适应世界范围内新一轮科技革命和产业变革的迫切需要。当前，以移动互联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等为代表的新一轮全球技术革命持续取得突破。能否抓住这一轮技术革命的机会，影响着我国能否在未来发展中后来居上。纵观过去的工业革命，其本质上都不仅是科学技术的革命，而是包含制度变革、理念变革等的全面创新。事实证明，谁在全面创新的道路上走得更远，谁就能在变革中更好地抓住机会。因此，全面创新是推动和实现经济社会持续健康发展的必然选择，是充分发挥科技支撑引领作用的现实要求。一方面，当前劳动力、土地等传统要素日益紧缺，生态环境等的外部约束不断加大，依靠要素投入驱动发展的空间变小，从外部引进关键核心技术的难度和成本也在加大。在这种情况下，需要通过技术、制度、管理、商业模式等方面的全面创新，引导创新要素和传统要素重新组合，形成以创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式，这样才能为经济社会持续健康发展提供新的强大动力。另一方面，虽然我国科技创新取得了突飞猛进的进展，但是其牵动发展全局的“牛鼻子”作用还未得到充分发挥。原因在于，还存在许多制约因素。我们需要通过全面创新破除一切制约科技创新发展的思想障碍和制度藩篱，形成推进创新发展的强大合力。

2.2.4 文化创新

习近平总书记深刻指出，“创新是民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭源泉，也是中华民族最深沉的民族禀赋”。在文化传承发展座谈会上，习近平总书记进一步强调，“在新的起点上继续推动文化繁荣、建设文化强国、建设中华民族现代文明，是我们在新时代新的文化使命”。人类文明发展至今，在持续不断的创新中取得了辉煌成就，但是在单边主义的零和思维的影响下，尚未从文化属性层面实现质的飞跃。即使人类已经拥有了上万年的农业创新史，但是据联合国有关部门预计，到2030年全球或将再有2.07亿人陷入极端贫困，从而使极端贫困总人数突破10亿；2022年全球面临长期饥饿的人口约占世界总人口的9.2%，而2015年该比例为7.9%。这些残酷的现实说明，失去了文化创新引领的全面创新，短期局部经济效益和长远广泛共同利益之间的关系更难以平衡，地缘政治不稳定、逆全球化、金融脱实向虚、失业和不平等加剧等深层次问题更难得到有效缓解。

习近平总书记强调，“要坚定文化自信、担当使命、奋发有为，共同努力创造属于我们这个时代的新文化，建设中华民族现代文明”，进而“要推动中华文明创造性转化、创新性发展，激活其生命力，让中华文明同各国人民创造的多彩文明一道，为人类提供正确精神指引。要围绕我国和世界发展面临的重大问题，着力提出能够体现中国立场、中国智慧、中国价值的理念、主张、方案”。在百年未有之大变局的历史机遇期，以紧密团结发展中国家为起点，加快打破西方发展观影响下创新发展的零和竞争思维，在强大而复杂的立场张力、舆论张力中凝聚全球共识，探索促进全人类共同繁荣富裕的文化创新的内涵、特征和路径，已经成为以全球视野推动全面创新发展的引领性任务。其中，发扬中国文化的“整体观”“整合观”优势，树立“大科学观”，推动以人民为中心的科技创新，使全体人民在科技创新的共建共享发展中有更多的参与感和获得感，是我国文化创新和科技创新融合发展的重要体现，能够为我国加快建设世界重要人才中心、科学中心和全球创新高地提供坚实的文化保障。

支持全面创新的

基础制度体系构建

03

当前我国支持全面创新的基础制度体系还不健全，对科技创新的全面支撑能力有待进一步提升，亟须对支持全面创新的基础制度体系展开系统化研究。基础制度是符合事物发展规律且支撑事物发展的基础性、普适性、关键性和常态化的制度安排，是由多种基础制度形成的体系化和结构化的体系架构。其中：人才发展是加强“第一资源”供给的基础制度，多元投入是优化要素配置的基础制度，知识产权是激励创新的基础制度，创新创业生态是营造创新环境的基础制度，组织是支撑制度体系良性协同和运行的基础制度，科技安全是统筹发展与安全的基础制度。目前，我国制度创新仍然存在不全面、不充分、机制匮乏或不完善、范围与结构不均衡、路径不清晰等问题。支持全面创新的多种基础制度均存在一定的制度短板，如表2所示。

加快构建和完善支持全面创新的基础制度体系，要从全面创新的内涵和基础制度的特征出发，组成人才发展基础制度、多元投入基础制度、知识产权基础制度、创新创业生态基础制度、组织基础制度、科技安全基础制度等6个方面相互衔接、互为支撑的基础制度框架，如图2所示。多种基础制度共同推动创新链、产业链、人才链和资金链“四链”深度融合。要进一步促进支持全面创新的基础制度体系从政策引导向制度保障转变，并在推进全面创新的过程中构建基础制度体系架构，推进制度的体系化、结构化和法制化建设。

习近平总书记强调，“要着力从科技体制改革和经济社会领域改革两个方面同步发力”，“着力增强改革的系统性、整体性、协同性”。要建立健全协同发展的体制机制，实现制度创新与科技创新的良性循环，就需要基于新时代协同发展的制约因素，结合协同效应机理，从科技创新与制度创新的共用、互补、同步效果等3个维度探索协同发展的改革路径和基础制度建设路径。一是探究如何通过制度创新打破组织边界，实现人才、知识等在两种创新形式中的共享与流动，如“建立健全国家创新体系”“探索建立高效协同的创新体系”。通过构建政府、企业、科研院所与民间团体之间的协同创新平台和创新创业生态以及组建创新联合体等方式，提高资源配置效率，促进模式创新，克服后发劣势，抢占战略主动权。二是通过制度创新完善科技成果产权界定与创新效益分配机制，增强法规政策的协同性，以提升科技创新效率，早日实现重大技术突破。利用科技创新的“技术破壁”，破除阻碍创新的制度壁垒，推动制度变革并加速制度创新扩散。三是提升政府治理能力，通过加强顶层设计来创新机制、优化全面创新环境，如“营造有利于创新的政策环境和制度环境”。着力解决协同发展范围与结构不均衡的问题，在政策、资源配置、人才流动、知识产权转移转化等方面做好区域布局，建立跨区域对口协作机制等。

研究展望

04

深入贯彻实施创新驱动发展战略，切实提升国家创新体系整体效能和实现高水平科技自立自强，加快推进世界科技强国建设，关键在于加快推进迈向全面创新的战略转型，实现理论创新、制度创新、科技创新与文化创新之间的深度融合。本研究探究了制度视角下全面创新的理论溯源、概念内涵和理论框架，并探讨了如何构建支持全面创新的基础制度体系。基于此，提出以下3点对策建议。

第一，构建宏观、中观、微观多层次联动的全面创新基础制度理论体系。国家宏观视角和企业微观视角的理论构建在中国情境下对于区域、产业等层面全面创新的指导作用都具有局限性，存在逻辑不能衔接自洽、指导性不足等问题。尤其是，在当前国际大环境日趋恶化的情境下，全面创新已经由企业微观视角转移到顶层制度设计视角，再到多层次制度联动优化视角。因此，面向新发展格局，亟须构建基于我国创新驱动发展战略实施现状与规律探索的多层次全面创新理论体系，以有效支撑以科技创新为核心的全面创新活动高效开展。

第二，面向新形势新要求，设计适配中国情境的全面创新框架体系。已有关于基础制度的研究更多是从政治、社会等角度解构基础制度框架。而当前需要在创新驱动发展战略方面构建新型制度框架，以支撑我国全面创新活动。在我国新发展阶段、新发展理念与新发展格局下，应重塑支持全面创新的基础制度框架，厘清内部逻辑关系，提出适配我国情境的框架体系。

第三，基于制度体系逻辑机理，完善新时代支持全面创新的基础制度体系。目前，关于全面创新的研究缺乏从新时期的新要求和新任务出发，对支持全面创新的基础制度体系展开总体框架设计，且人才制度、多元投入制度、知识产权制度、创新创业生态制度、组织制度、科技安全制度等存在明显的衔接脱节、逻辑不能自洽、联动性不足，甚至隐性的结构性矛盾等问题。亟须健全包含意义、战略、使命导向的全面创新基础制度体系，并对支持全面创新的基础制度体系的建设、优化方案展开系统化研究和设计，以科技攻关战略与决策能力、新型举国体制集中攻关能力等为逻辑起点，推动从“评头衔”到“评任务”“评实效”的逻辑转型，强化全面创新基础制度体系导向与国家战略需求之间的一致性，以适应新发展阶段我国对于从追赶、超越迈向引领的急迫要求。

作者简介：陈劲，博士，清华大学经济管理学院教授，研究方向：科技政策、创新管理；朱子钦，博士，清华大学经济管理学院助理研究员，研究方向：科技政策、创新管理；杨硕，博士，清华大学经济管理学院博士后，研究方向：科技政策、创新管理；张可人，清华大学经济管理学院博士研究生，研究方向：创新管理、系统工程。本文通信作者为杨硕。本文节选自《创新科技》杂志2023年第10期《全面创新：制度视角的概念、框架与政策启示》一文。文章观点不代表主办机构立场。

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