简化材料优化流程　求解乡村民宿办证难题

安徽省黟县宏村随处可见精品客栈。

网上警民议事厅。

黄山西溪南信用民宿一览。

在黟县碧阳镇的民宿拾庭画驿，游客品尝徽式茶点。　新华社发

安徽省精简压缩40%的审批材料，黄山等地办理特种行业许可证由原来的20个工作日缩减最短1个工作日；福建省将原有10项申请材料减少为3项；湖北省一改以往多部门办理流程，实现在政务服务中心一个窗口一网办理。

自去年7月，文旅部、公安部等十部门联合印发指导意见，明确各地优化证照办理流程，为乡村民宿经营者提供便捷规范的证照办理服务，新政实施一年来，多地改革成效初显。

求解民宿办证难题，力推行政审批改革背后，也体现着政务部门的理念之变。公安部治安管理局相关负责人谈及改革的意义:公安机关不仅要兜住安全底线，更要服务社会经济发展，“要做经济发展的促进者、贡献者，绝不能做旁观者、阻碍者”。

　　转变

　　“以前是整改后再办证，现在是先办证再整改”

“浣汲未妨溪路远，家家门前有清泉。”曾有诗句如此形容皖南古镇——宏村。上世纪90年代以来，宏村因保存完整的徽州古村落和明清年代古建筑吸引大量中外游客，李安电影《卧虎藏龙》曾在此取景。文旅业的兴盛带动乡村经济的快速转型，宏村村民在家中开办农家乐、民宿接待游客成为风潮，90后程德霖就是看准这一商机，决定从苏州回到家乡创业。

2022年，程德霖看中宏村一处民居准备开办民宿，民宿装修完后，按照规定需到派出所递交办理特种行业许可证(简称特行证)的材料方能开业。办特行证的材料中却遗漏了房屋产权证，他原本以为开业时间又将推迟，没想到派出所告知缺的材料后续补齐即可。四五年前，他也曾开办过民宿，“以前是有问题先整改后办证，现在是先办证再整改。”程德霖感慨。“提交材料三四天就办完证，比以前方便太多。”

程德霖所述的这项证照改革，被称作“容缺办理”，是近年来公安部全面推行特种行业许可告知承诺制改革，便利公众办证的重要举措。作为改革的受益人，今年初，程德霖的民宿顺利开业，新冠疫情防控措施放开之后生意火爆，暑期民宿入住率达到90%，月收入至少有数万元。

在宏村，像程德霖一样返乡开民宿的年轻人并不少见，还有不少外地商人专程来宏村投资。据宏村派出所所长何成宏介绍，目前宏村镇共有622家民宿，是安徽省民宿最集中的区域之一。为支持鼓励民宿业发展，黄山市公安率先探索优化办证手续，实现告知承诺办理，宏村派出所还专门建立民宿服务群、警民议事群，随时回应民宿老板的需求。

黄山市徽州民宿协会副会长黄智勇对改革的感受颇深，为了回乡开一家梦想中的民宿，他前前后后投资4000万，仅装修就花费了三年时间，自2019年开业至今，这栋保存完好的徽派古建筑甚至吸引了影视明星刘嘉玲前来打卡。

此前他也对开办民宿时繁多的行政审批有过担忧，但在提交办证材料后，黄智勇的特行证三天内就获批了。在民宿装修阶段，派出所民警主动前来沟通。“灭火器摆在哪里、监控怎么安装，避免后续检查时反复整改，重复投入，服务人性化有温度。”黄智勇说。

难题

　　“不是民宿老板不办证，是他们几乎就办不了证”

便捷的办证服务降低开办民宿的门槛，民宿行业发展进入快车道，但再往前追溯，想要办下一张特种行业许可证合法地开办一间民宿并非易事。

2018年，章华回到家乡安徽宣城泾县，用自己的婚房改造开办了月亮湾首家民宿。“当年民宿还叫农家乐，我要找谁、需要办什么证不知道，管理登记系统没有，就靠手抄客人的入住信息留个底。”章华说。彼时，作为舶来品和新业态，刚兴起的民宿要不要管、谁来管、如何管都处于探索阶段。民宿又涉及餐饮、住宿、文旅等领域，牵涉市场监管、卫健、公安、文旅等多个部门，九龙治水之下，一度处于“灰色地带”，无证经营，先行营业，是当时大多数民宿的生存状态。

章华在无证的情况下先行开张，民宿生意虽然红火，但他总害怕出什么岔子，担心因非法经营被查，看到新闻里拐卖妇女儿童的案件也忧心住宿客人中有没有犯罪分子；偶尔遇到一些对“风险”更为敏感的客人，抬眼一看民宿内证照不齐转身离店，生意也受影响。章华曾想让自家民宿能和旅馆、酒店一样被纳入监管合法经营，但若真要办齐证照，实践中却困难重重。

“无法可依，无标准可依。”黄山市公安局治安支队副支队长吴裴琦见证参与了当地多年民宿行业的发展和治理过程，他向南都记者坦承，最初民宿行业尚未建立监管制度，尽管监管部门希望将民宿行业纳入监管，民宿老板也同样有规范发展的需求，但在执行层面却始终存在制度缺失的难题。

吴裴琦直言，因大多数乡村民宿受限于房屋性质，几乎办不了消防安全检查合格证，而该证件正是办理特行证的前置条件，“所以早期不是民宿老板不办证，是他们几乎就办不了证”。

他透露，黄山市因民宿数量众多，几乎占据安徽省6000余家民宿数量的一半，此前考虑到民宿难以办理证照纳入监管的现实情况，黄山市曾尝试过多种方式，推动民宿参照旅馆业管理，确保民宿安全规范。“公安主动降低门槛，不考虑证照问题先给安装上旅馆业治安管理系统，有的村委会主动出资，系统就装在村委会办公室，后来有些地方统一免费安装，还有的地方甚至自主研发出新的一套民宿治安管理系统，为的就是先确保民宿安全。”

但在吴裴琦看来，尽管民宿的安全性一时得到保障，但长期的“证照”问题若不能从制度根源上解决，行业规范迟迟无法建立，势必将影响行业投资者的投资信心。“没有证件无法合法经营，投资者担心自己的民宿随时哪一天要被拆掉，缺乏投资信心，不利于行业的长久发展。”

　　举措

　　优化服务管理，破解“百姓不敢干、资本不敢投”难题

2018年12月，黄山市于安徽省内出台首个促进民宿发展的文件——《关于促进徽州民宿规范发展的指导意见》，明确民宿的定义、定位、开办条件，并特别提出实施联合审核制度，由区县文旅部门牵头，以“一站式”方式对民宿开展现场服务，“公安、消防、卫计、食药监、工商、税务等部门依法为民宿业主办理相关证照的，应当高效、优质地提供办理服务，不得设置其他前置条件。”

在地方先行先试之时，国家层面的改革随之启动，2021年4月，国务院办公厅发布《关于服务“六稳”“六保”进一步做好“放管服”改革有关工作的意见》，明确提出鼓励各地区适当放宽旅游民宿市场准入，推进实施旅游民宿行业标准等举措，支持鼓励民宿业发展。

同年，公安部召开视频会议，鼓励各地公安机关优化服务管理，积极推进纳管，促进乡村民宿高质量发展。随后，国务院于2022年5月对《旅馆业治安管理办法》有关条款作出修改，消防审核不再作为公安机关特种行业审批的前置条件。

当年7月，文旅部、公安部等十部门联合印发《关于促进乡村民宿高质量发展的指导意见》，鼓励除直接涉及公共安全和人民生命健康领域的产品许可事项之外的，通过联合审核、一站式办理、多证合一、以备案代替发证、告知承诺、信息共享等方式，为乡村民宿经营者提供便捷、规范的证照办理服务。

自上而下的传导效应明显，吴裴琦称，此前尽管黄山市在探索改革的过程中有诸多尝试，但在关键问题上始终难以松绑。“2018年已经在思考如何简化标准，但当时还有消防前置的要求，在国家层面出台规定后，地方放开了。”

南都记者注意到，新政实施一年后，多地均出台文件大幅度压缩办证材料，优化流程，如安徽省精简压缩40%的审批材料，推行告知承诺制当场审批，黄山等地办理特种行业许可证由原来的20个工作日变为1个工作日，福建省在改革之后，办理特种行业许可证由原有10项申请材料减少为3项，只需申请表、营业执照、法定代表人或负责人或经营者的有效身份证件，湖北省可就地在政务服务中心实现一个窗口或直接上网办理一张证件就能营业。

值得一提的是，以湖北等地先行探索推行的一张证件办民宿的“一业一证”改革目前正于全国推广。8月3日，公安部研究室副主任何文林曾在公安部新闻发布会宣布，这项措施将全面部署实施。

一项来自官方的最新数据显示，自去年7月改革实施以来，全国共计11.2万家乡村民宿被纳入服务管理，接待游客入住1.21亿人次，带动就业57.4万人，实现经营收入170亿元。

公安部治安管理局相关负责人表示，作为民营经济的组成部分，乡村民宿虽是“小切口”，却有很强的产业带动性，对带动就业留住人才、带动乡村产业发展、带动激发消费潜力，助力农民增收致富具有重要意义。“目前其他消费恢复较慢的情况下，当前乡村休闲旅游消费复苏较快，通过便捷许可办证、优化管理服务，扶持企业公众投资热情和经营活力。”

一位民宿经营者也告诉南都记者，民宿行业在经历无证经营时代之后，如今全面规范化管理，既能确保民宿的安全经营，也稳定投资信心。改革是破解了过去民宿行业因证照申领难导致“百姓不敢干、资本不敢投”的难题。

提及日渐成熟规范的行业发展态势，一位网络平台的管理人员也向南都记者表示，此前民宿是平台中接到消费者投诉较多的类型，随着近年来民宿被纳入监管，民宿行业逐渐合规，平台也收获利好。“以前若吸毒、潜逃等不法分子入住民宿，存在较大的安全隐患，出事以后也难以追踪，民宿经营者难免要承担责任。现在民宿经营者、消费者都更加放心，消费投诉也在变少，平台处理纠纷的成本也降低了，是一种多赢局面。”上述人士说。

　　建议

　　民宿业需制度创新，亟须有效减少市场交易成本的制度安排

据此前中国旅游与民宿发展协会统计，2020年全国共有约300万套民宿，乡村民宿约38万套；另据国内目前最大的民宿短租预订平台途家发布的报告显示，2021年上半年平台内国内乡村民宿房源总量已超过63万套。

随着民宿成为如今公众出游的新选项，如何建立完善的制度体系、促进行业健康持续发展势在必行。

吴裴琦告诉南都记者，当前黄山正在全国率先研究民宿业的相关立法，还处于征求意见阶段。“如果地方规范性文件能上升为地方立法，在法律层面有法可依，能更加坚定民宿老板的投资信心，黄山的民宿业会迎来新阶段。”

而在部分业内人士看来，随着行业走向规范化，目前各地虽然出台一些办法和要求，但仍缺乏统一的全国标准，这也导致投资者在各地投资民宿时要面临适应不同的行政规则，无形中增加准入成本。

南都记者注意到，此前文旅部也针对民宿出台了民宿的基本要求和评价标准，期待建立一套统一的制度体系。但多位民宿经营者反映，它更普遍地适用于大型高端民宿，当前大型高端民宿和星级酒店的界限越来越模糊，在某些方面的确可以实现标准化生产。

事实上，民宿到底需不需要建立一套统一的标准化体系业内也争议不断。有平台管理人士告诉南都记者，民宿本是非标准化产品，而酒店是标准化产品，是否应在全国层面参照宾馆、酒店一样另外出台统一的管理办法，还有待商榷。

吴裴琦也认为，民宿尤其是乡村民宿有其基本的定位和特点，非标准化、个性化才是其底色。“但无论是民宿还是酒店，新业态发展到什么阶段，都要以市场为主导，那么不管是叫民宿还是叫酒店，都会有良性的发展。”

他谈及黄山民宿行业能蓬勃发展的原因，直言基础设施和旅游资源的重要性，“如果旅游业不成熟，基础设施不完善，路不好水不好，不会有人来开民宿”。

中国旅游研究院院长、文旅部数据中心主任戴斌也曾撰文表示，要促进民宿高质量发展，需要的是制度创新，特别是能有效减少市场交易成本的正式与非正式制度的安排，而民宿的创业创新要依赖于宅基地、农用地、交通路政管理的便利性，依赖于乡镇经济社会和文化环境，甚至依赖于村民和房东的整体素质和对新事物的包容性，而不能仅靠单一的行政体系的某一个部门单独推进。

他也再次如吴裴琦一样提及市场的力量:“我想当前出台政策的执行者发自内心地承认市场机制在资源配置中的效用，发自内心地承认市场主体的商业能力，把有限的经济政策和宏观的社会发展政策相协调，注重发挥基层乡镇和社区居民的积极性，民宿才不会成为昙花一现的政绩工程。”　　

采写/摄影:南都记者　蒋小天　王玮　发自安徽(除署名外)