深度解读《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》

2023年11月8日，《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号，下称“《PPP新机制》”）正式对外发布，这标志着在经历了近半年的短暂调整后，政府和社会资本合作（PPP）又重新拉开大幕，并将开启新的纪元。结合《PPP新机制》要求，实施PPP新机制项目时，应当准确理解和把握以下新变化、新要求，方能把握特许经营发展新机遇：

一、政府和社会资本合作的“过去”

此次，《PPP新机制》的出台直面原PPP模式在实践中出现的脱离制度初衷、管理机制失灵、新增隐性债务等亟待解决的问题，以“问题导向”、“回归PPP本质”为核心，通过改革投融资体制以激发民间投资活力，继续发挥基础设施建设托底经济作用。从《PPP新机制》的具体内容来看，政府和社会资本合作新机制在以下六大方面提出了针对性的政策措施：

1、 实施理念：工程导向vs.运营导向

针对上一轮PPP项目表现出的“重建设、轻运营”导致社会资本长期运营责任的“虚化”问题，《PPP新机制》进一步强化PPP新机制以运营为核心、以绩效为导向的理念，要求实施机构“将社会公众意见作为项目监测分析和运营评价的重要内容，加大公共监督力度，按照有关规定开展绩效评价”，推动PPP项目由重建设向重运营转变。

一方面，在公平选择特许经营者评定标准方面，《PPP新机制》坚持“高度关注其项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用评级状况”，不再强调其投资能力和施工建设能力，而是更加关注运营管理能力和企业综合实力，可有效发挥民营企业的相对优势。另一方面，除开展绩效评价进行项目监管外，《PPP新机制》亦鼓励特许经营者创新运营方式，并明确：“通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有”，切实落实PPP激励相容要求。

2、 回报机制：三类机制并存vs. 聚焦使用者付费

与原PPP项目的三类回报机制（使用者付费、政府付费和可行性缺口补助）不同，《PPP新机制》明确了PPP项目“应聚焦使用者付费”，并进一步明确该回报机制的内涵为：“明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”。通过对政府付费类和可行性缺口补助类项目的限制，将项目回款资金来源与地方财政性资金相脱离，地方政府对项目不负有直接性、确定性的支出责任，以有效规避泛化滥用PPP、固化政府支出责任，做到在源头上避免增加地方政府隐性债务。

但是，对于污水、垃圾处理等实际有使用者付费，因实行收支两条线管理、表现为政府付费或补贴等形式的PPP项目，应按照“实质重于形式”原则，理解为适用PPP新机制的使用者付费项目。此外，虽单体项目不具备使用者付费基础，但通过子项目打包、综合测算平衡的综合开发项目，或者通过关联产业开发项目反哺实现平衡的EOD项目，或者特定资源反哺的XOD+城市更新/综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目，具备上述使用者付费项目内涵特征，不会额外新增地方财政未来支出责任的，亦应按照“实质重于形式”原则，理解为适用PPP新机制的使用者付费项目。

3、 参与主体：国企为主vs. 国民共进

在原PPP模式下，中标社会资本多为资金或施工实力较强的国有企业，导致具有专业技术能力但资金实力不足的民营企业常被边缘化，该情况不仅限制了公共投资建设领域的市场化改革，也不利于激活民营资本活力。为落实《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》要求，《PPP新机制》提出要“优先选择民营企业参与”，有意打破上一轮PPP实践中出现的央企、地方国企主导的局面，回归PPP本源和国际惯例。

在优选举措上，首次制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，实行动态清单化分类管理支持民企参与PPP新机制项目。其中，第一类：市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；第二类：关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；第三类：少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。三类项目的投资规模、公益属性逐渐递进，民营股权参与比例也总体趋减，但根据国家发展改革委投资司就《PPP新机制》答记者问的观点，清单采取了不完全列举形式，清单所列领域以外的PPP新建（含改扩建）项目，也要参照清单精神积极鼓励民营企业参与，且未在清单中明确的行业领域项目，也可以按照新机制规定采取特许经营模式。同时，《PPP新机制》提到外商投资企业参与PPP项目也可按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行，进一步打破市场准入壁垒。

4、 激励机制：成本报销 vs.激励相容

在过去PPP项目中，在“成本报销”理念下，以施工企业为主的社会资本重点关注的是投资成本的回收，政府仅能通过建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制以及要求提交履约保函等“被动”方式，增加社会资本提高建设和运营管理质量的动力。但是在《PPP新机制》明确回报机制以聚焦使用者付费为原则后，对于社会资本的激励机制也发生了转变。

《PPP新机制》明确“特许经营者在保障项目质量和产出（服务）效果的前提下，通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益，主要归特许经营者所有”。可见，“被动”激励将向“主动”激励逐渐转变，社会资本可通过自身的降本增效和模式创新进一步实现其投资收益，体现了PPP模式的激励相容原则。同时，在项目投资管理程序上，《PPP新机制》提出由实施机构先公开选定特许经营者，再根据项目资金来源依法履行项目审核、核准或备案程序，充分放权给民企等投资人自主决策，鼓励其将后端运营需求提前融入到项目建设阶段，腾出挖掘项目可经营性空间，也更有利于激发企业自主经营的活力和创造力。

5、 补贴机制：补贴建设 vs.补贴运营

在过去的政府付费类PPP项目和大部分政府可行性缺口补助类PPP项目中，项目收入全部或大部分来自于政府付费或可行性缺口补助，即政府付费/可行性缺口补助不仅覆盖了项目运营成本和对应收益，还需要覆盖项目建设成本及其对应收益，即政府承担的财政支出责任主要是用于补贴项目建设。

《PPP新机制》指出：“政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则”，对使用者付费项目在建设期给予政府投资支持、按规定提供运营补贴但不能补贴建设成本；除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。结合实务经验来看，政府相关“一视同仁”的投资支持和运营补贴，应理解为符合法律法规和有关政策规定的普适性预算资金支持（例如中央预算内投资补助和贴息等）和针对某特定行业或区域的专项资金补助（如从车辆购置税收入中补助地方交通建设的资金等），而非针对某个特定项目所专门创设的政府付费/补贴资金。

6、管理模式：多头管理vs.发改牵头各司其职

《PPP新机制》明确PPP新机制项目，全部采取特许经营模式实施，结束了原PPP模式、特许经营模式长期并存的状态，消除了实务中特许经营项目要不要纳入PPP模式管理的疑虑，有助于PPP新机制的高质量发展。同时，又以列举方式明确了BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等特许经营模式的具体实施方式，兼顾了盘活基础设施存量资产、形成良性投资循环的愿景。

同时，《PPP新机制》在管理责任分工方面，亦明确由国家发展改革委牵头做好特许经营模式推进工作，加强政策指导。地方各级人民政府负主体责任，规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目，并授权特许经营项目实施机构具体负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作，捋顺了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委25号令）项下“提出部门”编制特许经营实施方案与“实施机构”组织特许经营者招选的程序脱钩问题，从特许经营项目提出、方案编制、可行性论证、特许经营者选择、协议签订至项目监管、移交，统归授权实施机构归口管理，部门责任分工更加明确，有助于提高PPP新机制项目运行效率。

二、 政府和社会资本合作的“现在”

《PPP新机制》按照“新老划断”的要求明确：“2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行，不再执行2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）。”前述规定已清晰划定了PPP新机制的适用范围。但新项目是否还需适用原PPP其他相关规范政策？存量PPP项目如何处置？原来就以特许经营模式实施的非PPP项目是否适用新规？这些都是在实践中可能引发的常见问题。对此，结合《PPP新机制》文件精神，尝试做出解读：

1、新项目严格按照新机制执行

从法律适用角度，由于不再执行国办发〔2015〕42号文，那么，基于该规定所实施的相关PPP规范性文件，如发改投资〔2016〕2231号文、财金〔2016〕92号文等文件，对PPP新机制发布后的新上项目亦不再适用。

从项目管理角度，按照“新老划断”原则，此处的新项目是指2023年2月清理核查前未完成招标采购程序的PPP项目和后续新实施的PPP项目。其中：

（1）对于2023年2月以后，但又在《PPP新机制》出台前已完成招标采购程序的PPP项目，无论是否已完成入库手续，根据《PPP新机制》的要求应当按照新的政策执行，即需要对原PPP模式下的相关安排进行调整。可以预见到，对于该类项目，如原PPP模式下采用以使用者付费为回报机制的项目，其整改难度相对较低，政企双方可结合《PPP新机制》在原合作基础上按照最新的项目管理要求签订补充协议。但是，如原PPP模式下采用以政府付费或可行性缺口补助为回报机制的项目，由于已不符合《PPP新机制》项下的政策要求，政企双方只能考虑提前终止合作，后续由政府方通过预算安排和在限额内发行地方政府专项债券等方式自行筹集资金建设，并在运营期内可考虑通过政府购买服务方式规范引入经营主体运营。

（2）对于《PPP新机制》出台后新实施的PPP项目，也应注意按照《PPP新机制》重新构建的特许经营项目全生命周期管理流程，规范推进项目建设实施。与原PPP模式不同，PPP新机制项目在识别论证阶段，不再需要开展“两评一案”论证，亦不需纳入财政部原PPP综合信息平台项目库管理。但，应参照可研报告编写规范编制特许经营方案，在审核特许经营方案时，同步也要开展特许经营模式可行性论证，对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证。

值得思考的是，后续PPP新机制项目在开展特许经营方案审核及可行性论证时，如何规避上一轮PPP项目识别论证阶段出现的“为通过论证而论证”的形式之风？无言其他，实施机制只有求真务实编制方案、论证可行性，使用者付费的特许经营项目具备项目融资可获得性，方才对民企等投资人具有真吸引力。同时，民企等投资人也只有认真审视项目本身、做真运营，才能真正担起自主经营、自负盈亏的市场期望。

2、存量项目按照分类处理的方式执行

从《PPP新机制》的名义来看其适用的范围仅限于新项目，但实践中还存在已在2023年2月之前完成招选的存量PPP项目，以及没有入库和经历清理核查的存量特许经营项目，对于该类项目存量项目的处理原则上也应符合新规的文件精神，具体而言：

（1）对于已在2023年2月之前完成招采的存量PPP项目，虽然从文义上不属于《PPP新机制》适用的范围，但也需要结合该文件精神以及相关配套政策要求，按照项目性质分类进行处理 。

（2）对于在此前并未按照PPP相关规范性文件操作，也没有完成PPP入库和经历清理核查的特许经营项目，虽然从文义上也不属于《PPP新机制》适用的范围，但是不排除被要求按照《PPP新机制》要求进行整改和模式调整的可能。

原则上，对于存量的特许经营项目原则上应按照《PPP新机制》的要求切实加强运营监管，项目实施机构应会同有关方面对项目运营情况进行监测分析，开展运营评价，评估潜在风险，建立约束机制，切实保障公共产品、公共服务的质量和效率。同时，依托全国投资项目在线审批监管平台建立常态化信息披露机制，将项目建设、运营相关的非涉密信息及时向社会公开，确保项目阳光运行。

3、ABO、投资人+EPC（F+EPC）按照实质判断原则操作

《PPP新机制》出台后，ABO、投资人+EPC（或F+EPC）项目等这类尚处于“灰色”领域的存量项目如何处理的问题也会是实践中的常见问题。对此，笔者理解该类方式都涉及到“政企之间”或者“企企之间”的合作关系，因此在政企合作关系的建立也应按照《PPP新机制》的文件精神执行，同时遏制新增地方政府隐性债务，确保规范发展、阳光运行仍然会是后续的核心方向。

三、政府和社会资本合作的“未来”

《PPP新机制》的出台其影响是广泛而深远的，在政策层面上必然对畅通民间资本参与基础设施投资的渠道，拓宽民间投资空间，充分发挥市场机制作用，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平等各方面产生积极的影响。而在立法沿革和修订、混合所有制改革、盘活存量和改扩建有机结合以及提升参与主体的专业能力要求等方面的作用力也是不言而喻的。

1、特许经营相关制度规则的修订完善势在必行

由于《PPP新机制》就特许经营模式提出了新的要求，完善和调整了特许经营项目推进建设实施、加强运营监管相关制度，将直接影响《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委25号令）、《市政公用事业特许经营管理办法》相关特许经营规则的理解与适用。例如，《PPP新机制》规定：“特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外”，拉长了六部委25号令“最长不超过 30 年”的规定。

故，《PPP新机制》公布实施之后，国家发改委将会同有关方面及时修订完善特许经营相关制度文件，进一步理顺特许经营项目全生命周期程序和管理要求，为推行PPP新机制营造良好制度环境。同时，按照《PPP新机制》要求，国家发展改革委要制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则，规范引导PPP新机制特许经营项目稳健运行。

2、“国民共进”将成新的发展方向

虽然PPP新机制着重强调优选民企参与，有重大政策利好和政策红利。但，由于PPP项目投资体量大、合作周期长、涉及主体多且关系复杂，加之上一轮PPP实践中普遍出现民企中标难、中标项目质量差、融资难、融资贵、回款难、退出路径不通畅等诸多现实问题，民企对PPP新机制仍持有较大怀疑和观望态度。

如何破除民企参与PPP新机制项目僵局，成为政企各方不容忽视的重要课题。围绕《PPP新机制》提出的特许经营新建（含改扩建）项目清单，由国资与民资开展混合所有制合作，或将成为优势互补、国民共进的破局思路。当然，在国民共进合作中，应重点关注PPP新机制项目的所有权、经营权、分配权和监督权的机制设计，助力实现各方共赢局面。

3、盘活存量和改扩建的有机结合将具有更大空间

《PPP新机制》在实施模式的选择上，不仅有针对新建项目的建设-运营-移交(BOT)、设计-建设-融资-运营-移交（DBFOT）等方式,也有针对存量资产盘活的转让-运营-移交（TOT），以及针对改扩建项目的改建-运营-移交（ROT）。在重点项目领域上，也专门提及了城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目，并鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环。同时，在国家发改委答记者问的回复中，相关负责人特别强调“符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产不属于清单规范范围”。这些规定都意在打通新建、改扩建项目与存量资产盘活之间的壁垒，为存量市场的盘活打造更加广阔的空间。

此外，2022年国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，已提出通过基础设施REITs等七种优化完善存量资产盘活方式。此次《PPP新机制》再次明确“积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）”，并将特许经营期限拉长至40年，这一系列的政策通过加大支持REITs发行，为市场提供更多期限更长、质量更优的特许经营权资产等多项举措，最终为社会资本退出提供了更加畅通的通道。

4、对参与主体的专业化能力提升提出更高要求

新机制确立的项目回报模式强化了特许经营“专业人做专业事”的理念，而项目可实现的收益水平也更多将取决于社会资本的专业能力，对政府方和社会资本等相关参与主体都提出了更高的要求。

未来，在特许经营前期策划阶段，政府方实施机构应就项目模式的可行性进行深入论证；在特许经营竞争阶段，社会资本需要对项目技术经济特点、项目需求和产出情况等开展深入了解和论证，全面研判拟参与项目的建设和运营风险，特别是要在财务经济测算的平衡上下足功夫；在建设阶段，社会资本需要科学合理组织工程建设，平衡建设和运营两个环节的投入产出关系，为后续更高质量的运营管理打下坚实基础；在运营阶段则需要不断优化管理，社会资本应做好项目需求管理和生产组织，通过降本增效、模式创新等方式最大化得发掘项目价值潜力。对于参与的金融机构而言，也需要更深入研究项目相关技术经济问题，和基于对特许经营者专业性的充分评估，决策项目可融资性和贷款策略。

5、在司法层面增强对于社会投资人的利益保障

司法实践中，由于最高人民法院于2019年11月27日发布实施《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第二条规定将“政府特许经营协议”“政府与社会资本合作协议”均纳入了行政诉讼受案范围，导致部分法院不加区分地对上述规定进行扩大化适用，将凡是涉及“特许经营权”“PPP”相关表述的协议均定性为行政协议，进而出现了仲裁协议被随意认定无效、民事诉讼请求不被受理甚至民事判决被撤销等情形，不利于社会资本维护其在PPP项目中的合法权益。

对此，《PPP新机制》规定：“对因特许经营协议引发的各类争议，鼓励通过友好协商解决，必要时可根据争议性质，依法依规申请仲裁、申请行政复议或提起行政、民事诉讼，妥善处理解决。”该规定具有指导性的积极意义，并期待后续修法阶段和司法机关适用法律时，能够切实尊重政企双方约定，为民企等投资人提供低成本、多样化、集约式纠纷解决方式，维护好投资人退出路径畅通的最后一道防线。

结语

《PPP新机制》的出台是我国PPP发展史上的重要转折点，也是承前启后的关键点。过去十年，PPP在一定程度上已经起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用；未来十年，新机制所提出的新模式新方案，也标志着我国基础设施投资市场将会有更多新的机遇新的展望。希望《PPP新机制》和后续更多配套政策的出台能够引领我国PPP模式迈向更高质量的发展征程。